Posts Tagged 'hukum publik'

Persero Dalam Hukum Publik dan Hukum Privat (Bagian XII)

Oleh Wuri Adriyani

 

Pengantar Redaksi:

Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Wuri Adriyani SH MHum dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 29 Januari 2009. Judul aslinya “Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat”.

Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Senin 23 Februari 2009, Bagian II edisi Senin 2 Maret 2009. Bagian III edisi 9 Maret 2009. Bagian IV edisi Senin 16 Maret  2009. Bagian V edisi Senin 23 Maret 2009. Bagian VI edisi Senin 30 Maret 2009. Bagian VII edisi Senin 6 April 2009. Bagian VIII edisi Senin 13 April 2009. Bagian IX edisi Senin 20 April 2009. Bagian X edisi 27 April 2009. Bagian XI, edisi Senin 4 Mei 2009. Bagian XII, edisi Senin 11 Mei 2009.

 

 

III.           PENUTUP

 

1.            Kesimpulan

 

Berdasar permasalahan yang diteliti melalui pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan konseptual (conceptual approach) dan pendekatan kasus (case approach), penelitian dan penulisan ini sampai pada kesimpulan sebagai berikut:

a)    Bahwa pada Persero berlaku ketentuan hukum publik disamping berlaku ketentuan hukum privat. Keterkaitan unsur Negara dalam kepemilikan Persero, mengakibatkan berlakunya hukum publik (hukum administrasi). Aspek hukum publik yang menjadi suatu karakter khusus dalam Persero yaitu bahwa:

§  pembentukan Persero dilakukan melalui Peraturan Pemerintah karena terkait pemisahan kekayaan negara;

§  Persero mengemban tugas pemerintahan melalui penugasan khusus yang disebut Kewajiban Pelayanan Umum atau Public Service Obligations (PSO).

Penugasan khusus pada Persero mengakibatkan Persero berkedudukan ganda: pertama, sebagai pengemban tugas pemerintahan terkait Kewajiban Pelayanan Umum atau PSO yang terhadapnya berlaku hukum administrasi, dan kedua, sebagai instrumen pencari keuntungan atau sumber pendapatan (income) Negara yang berlaku hukum privat/hukum perseroan. Kedudukan ganda ini mengakibatkan pertanggungjawaban ganda pula pada Direksi Persero. Pada satu sisi Direksi Persero harus bertanggung jawab sebagai pengguna anggaran/barang yang bertanggung jawab atas pengelolaan uang Negara, pada sisi yang lain Direksi Persero harus bertanggung jawab sebagai pengurus Persero yang bertanggung jawab atas pengelolaan harta kekayaan Persero.

Pertanggungjawaban ganda Direksi Persero ini terkait pada dua pendanaan/anggaran yang berbeda. Pertama, adalah pendanaan terkait dengan pelaksanaan Kewajiban Pelayanan Umum atau PSO yang tidak termasuk kekayaan Persero. Pendanaan ini disebut penyertaan Negara yang tidak dijadikan modal Persero. Untuk itu pertangggungjawabannya berlaku mekanisme APBN, yang untuk Persero diatur UU BUMN, UU Keuangan Negara, UU Perbendaharaan Negara dan UU Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Untuk itulah BPK berwenang melakukan audit keuangan Persero. Kedua, adalah pendanaan yang disebut dengan penyertaan modal Negara, yang berbentuk saham-saham yang masuk dalam kekayaan Persero.

Dalam kedudukannya sebagai pengguna anggaran, Direksi Persero harus bertanggung jawab menurut hukum publik/hukum administrasi/hukum keuangan negara. Sanksi-sanksi pelanggaran Direksi Persero dalam kedudukannya sebagai pengguna anggaran adalah sanksi pidana, administratif dan perdata yaitu:

        mengganti kerugian, dengan tata cara yang ditentukan BPK;

        sanksi administratif sesuai peraturan pegawai negeri bagi yang tidak memenuhi kewajibannya;

        pidana penjara dan atau denda sesuai ketentuan pidana yang berlaku bila terjadi penyimpangan kegiatan anggaran.

Dalam kedudukannya sebagai pengurus Persero, Direksi Persero harus bertanggung jawab menurut hukum privat/hukum perseroan, yaitu melalui mekanisme RUPS.

b)    Dalam penelitian ditemukan bahwa ketentuan hukum publik dan hukum privat tidak berlaku secara sinkron. Latar belakang untuk hal ini adalah adanya insinkronisasi pengertian.

Insinkronisasi pengertian “kekayaan negara” dalam UU Keuangan Negara dengan pengertian “kekayaan negara yang dipisahkan” dalam UU BUMN membuat pelaksanaan pertanggungjawaban keuangan Persero bermasalah. Pengertian “kekayaan negara yang dipisahkan” dalam UU BUMN adalah kekayaan negara yang dijadikan modal Persero dan menjadi kekayaan Persero. Pengertian “kekayaan negara” dalam UU Keuangan Negara mencakup “kekayaan negara yang dipisahkan”. Hal ini mengakibatkan modal Persero masuk dalam pengertian “kekayaan negara”, yang akibatnya harus diaudit berdasarkan asas-asas pengelolaan keuangan negara menurut hukum publik/hukum administrasi/hukum keuangan negara.

Insinkronisasi ini menyebabkan Direksi Persero “dapat” dikenai tindak pidana korupsi. Kesalahan dalam pengelolaan kekayaan Persero dianggap merugikan Negara. Anggapan ini salah kaprah dan membahayakan kepastian hukum (rechtszekerheid). Padahal kerugian Persero bukan kerugian Negara, karena kerugian Persero belum tentu merugikan pemegang saham. Batas kerugian Negara sebagai pemegang saham hanya sebatas sahamnya saja. Terkait dengan dua kasus contoh (Bank Mandiri dan PT Jamsostek) tampak bahwa dalam praktik penegakkan hukum konsep-konsep hukum baik hukum perseroan maupun hukum adminstrasi/keuangan negara tidak benar-benar dipahami. Disamping itu UU Keuangan Negara yang pada hakekatnya dibuat untuk menyelamatkan uang negara tidak jelas batasan-batasannya yang justru membuat efek negatif bagi penegakkan hukum. Dalam hal ini telah terjadi pelanggaran kaidah hukum perseroan, yaitu bahwa dalam hukum perseroan, Persero adalah badan hukum yang mandiri, sama dengan PT umumnya. Untuk itu seharusnya tindak pidana korupsi hanya dapat dikenakan pada Direksi Persero dalam kedudukannya sebagai pengguna yang menggunakan dana terkait dengan pelaksanaan Kewajiban Pelayanan Umum atau PSO.

Apabila terjadi kerugian pada Persero, Negara dapat menggunakan hak-haknya dengan dua cara: pertama, sebagai pemerintah yang meminta pertanggungjawaban pada pengguna anggaran dapat mengajukan tuntuan berdasarkan hukum adminsitrasi/hukum keuangan negara; kedua, sebagai pemegang saham dapat mengajukan gugatan perdata kepada Direksi Persero berdasar hukum perseroan yaitu aturan-aturan menurut UU PT, dan berdasarkan onrechtmatigedaad menurut Pasal 1365 BW.

 

2.            Saran

 

Saran pertama yang dapat disampaikan adalah perubahan perumusan ”kekayaan negara” melalui perubahan UU Keuangan Negara. Dasar pemikiran saran ini adalah bahwa:

        Penerapan tindak pidana korupsi pada Direksi Persero dalam kedudukannya sebagi pengurus Persero merupakan hal yang tidak dapat dibenarkan. Hal ini sebenarnya merupakan permasalahan insinkronisasi perangkat peraturan terkait keuangan negara dengan kaidah hukum perseroan terkait Persero, dalam mengantisipasi beleid anti korupsi dalam UU PTPK.

        Cakupan perumusan kekayaan negara yang terlalu luas dalam UU Keuangan Negara mengakibatkan efek negatif tumpang tindih pada penerapan hukumnya. Batas-batas antara hukum publik/hukum administrasi/hukum pidana korupsi dan hukum privat/hukum perseroan menjadi tidak jelas. Berdasarkan problem hukum ini, maka ketentuan-ketentuan tentang keuangan Negara di satu sisi harus disinkronkan dengan ketentuan-ketentuan tentang Persero. Untuk itu perubahan perumusan ”kekayaan negara” harus dilakukan melalui perubahan UU Keuangan Negara.

        Permasalahan sinkronisasi aturan hukum, terletak dalam dua tataran kegiatan hukum, yaitu tataran kegiatan pembentukan hukum dan tataran kegiatan penerapan hukum. Dalam tataran pembentukan hukum, sinkronisasi berkaitan dengan pembagian dan pembatasan wewenang pembentukan aturan hukum. Dalam tataran penerapan hukum, sinkronisasi berkaitan dengan penyelesaiaan konflik norma baik konflik vertical yaitu lex superior dengan lex inferior, maupun konflik horinzontal, baik antara lex poseterior dengan lex prior maupun antara lex specialis dengan lex generalis. Berdasarkan problem hukum ini, maka ketentuan-ketentuan tentang keuangan Negara harus disinkronkan dengan ketentuan-ketentuan tentang Persero.

Saran kedua adalah perubahan UU BUMN. Dasar pemikiran untuk itu adalah sebagai berikut:

        Fungsi/tugas pemerintahan yang dibebankan pada Persero sebagai Kewajiban Pelayanan Umum atau PSO lebih tepat diserahkan pelaksanaannya pada Perum. Meskipun bidang-bidang terkait dengan PSO saat ini banyak dikuasasi Persero, misalnya listrik, migas dan air bersih, sebenarnya Negara dapat saja membentuk Perum untuk mengusahakan bidang tersebut dengan cara memisahkan kelas konsumen. Pada konsumen yang akan mendapatkan subsidi ditangani khusus oleh bentuk Perum, sedang pada konsumen dengan kelas non subsidi ditangani oleh bentuk Persero.

 

 

DAFTAR PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

 

 

UUD 1945 (Amandemen I, II, III, IV).

 

A. Undang-undang

Undang-undang No. 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas, LN RI Tahun 2007 No. 106, TLN No. 4756.

 

Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, LN RI Tahun 2004 No. 5, TLN No.4355.

 

Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, LN RI Tahun 2004 No. 53, TLN No. 4389.

 

Undang-undang No. 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, LN RI Tahun 2004 No. 66, TLN No. 4400.

 

Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, LN RI Tahun 2003 No. 47, TLN No. 4286.

 

Undang-undang  No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, LN RI Tahun 2003 No 70, TLN No. 4297.

 

Undang-undang No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Undang-undang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, LN RI Tahun 2001 No. 134, TLN No. 3851.

 

Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, LN RI Tahun 1999 No. 140. TLN No. 387.

 

Undang-undang  No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, LN RI Tahun 1999 No. 75, TLN No. 1851.

 

UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.

 

Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Undang-undang No. 8 Tahun 1974 Pokok Kepegawaian, LN RI Tahun 1999 No. 169, TLN No. 3890.

 

Undang-undang No. 8 Tahun 1974 Pokok Kepegawaian, LN RI Tahun 1974 No. 55, TLN No. 3041.

 

Undang-undang  No. 9 Tahun 1969 Tentang Perpu No. 1 Tahun 1969 tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara menjadi Undang-Undang, LN RI Tahun 1969 No.16.

 

Undang-undang No. 19 Prp. Tahun 1960 tentang Penyederhanaan Bentuk-Bentuk Usaha Negara, LN RI Tahun 1960 No. 59, TLN. No. 1989.

 

Burgerlijk Wetboek (Statsblad No.1847 – 23).

 

 

B. Peraturan Pemerintah

Peraturan Pemerintah No. 43 Tahun 2005 Tentang Penggabungan, Peleburan, Pengambilalihan, Dan perubahan Bentuk Badan Hukum Badan Usaha Milik Negara, LN RI Tahun 2005 No 115, TLN. No. 4554.

 

Peraturan Pemerintah No. 44 Tahun 2005 PP Tentang Tata Cara Penyertaan Dan Penatausahaan Modal Negara Pada Badan Usaha Milik Negara Dan Perseroan Terbatas, LN RI Tahun 2005 No. 116, TLN. No. 4555.

 

Peraturan Pemerintah No. 45 Tahun 2005 Tentang Pendirian, Pengurusan, Pengawasan dan Pembubaran BUMN, LN RI Tahun 2005 No. 117, TLN No. 4556.

 

Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2003 Tentang Pelimpahan Kedudukan, Tugas Dan Kewenangan Menteri Keuangan Pada Perusahaan Perseroan (Persero), Perusahaan Umum (Perum) Dan Perusahaan Jawatan (Perjan) Kepada Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara, LN RI Tahun 2003 No. 82, TLN No. 4305.

 

Peraturan Pemerintah No. 31 Tahun 2003 tentang Pengalihan Bentuk Pertamina menjadi Persero, LN RI Tahun 2003 No. 69.

 

Peraturan Pemerintah No. 64 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas dan Kewenangan Menteri Keuangan selaku RUPS/Pemegang Saham, LN RI Tahun 2001 No. 117, TLN No. 4137.

 

Peraturan Pemerintah No. 45 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 1998 Tentang Perusahaan Perseroan (Persero), TLN No. 4101.

 

Peraturan Pemerintah No 12 Tahun 1998 tentang Persero, LN RI Tahun 1998 No. 15, TLN No. 3731.

 

Peraturan Pemerintah No. 26 Tahun 1998 Tentang Pemakaian Nama Perseroan Terbatas, LN RI Tahun 1998 No. 39.

 

Peraturan Pemerintah No. 59 Tahun 1996 tentang Perubahan PP No. 55 Tahun 1990 tentang Persero Yang Menjual Sahamnya Kepada Masyarakat Melalui Pasar Modal, LN RI  Tahun 1996 No. 89, TLN No. 3654.

 

Peraturan Pemerintah No. 55 Tahun 1990 tentang Persero Yang Menjual Sahamnya Kepada Masyarakat Melalui Pasar Modal, LN RI Tahun 1990 No. 79, TLN No. 3428.

 

Peraturan Pemerintah No 3 Tahun 1983 tentang Tata Cara Pembinaan Dan Pengawasan Perjan, Perum Dan Persero, LN RI Tahun 1983 No. 3, TLN No. 3246.

 

Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 1969 tentang Perusahaan Perseroan (PERSERO), LN RI Tahun 1969 No. 21, TLN No. 2894.

 

 

 

C. Peraturan Presiden

 

Keputusan Presiden RI No. 80 tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.

 

Keputusan Presiden RI No. 228/M Tahun 2001 tentang Pembentukan Kantor Menteri Negara BUMN.

 

Instruksi Presiden RI No. 9 Tahun 2005 tentang Perubahan atas Instruksi Presiden RI No. 8 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Anggota Direksi dan/atau Komisaris/Dewan Pengawas Badan Usaha Milik Negara.

 

Instruksi Presiden RI No. 8 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Anggota Direksi dan/atau Komisaris/Dewan Pengawas Badan Usaha Milik Negara.

 

Instruksi Presiden RI No. 17 Tahun 1967 tentang tentang Pengarahan Dan Penyederhanaan Perusahaan Negara Ke Dalam Tiga Bentuk Usaha Negara.

 

 

D. Peraturan Menteri

 

Peraturan Menteri Negara BUMN No. PER-01/MBU/2006 tentang Pedoman Pengangkatan Anggota Direksi dan Anggota Komisaris Anak Perusahaan Badan Usaha Milik Negara.

 

Peraturan Menteri Negara BUMN No. PER-03/MBU/2006 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Negara BUMN PER-01/MBU/2006 tentang Pedoman Pengangkatan Anggota Direksi dan Anggota Komisaris Anak Perusahaan Badan Usaha Milik Negara.

 

Peraturan Menteri Keuangan No. 41/PMK.02/2005 tentang Tata Cara Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak dari Hasil-Hasil Kekayaan Negara Yang Dipisahkan.

 

Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara No: Kep-09a/Mbu/2005 Tentang Penilaian Kelayakan Dan Kepatutan (Fit And Proper Test) Calon Anggota Direksi Badan Usaha Milik Negara.

 

Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara No. Kep- 59 /Mbu/2004 Tentang Kontrak Manajemen Calon Anggota Direksi Badan Usaha Milik Negara.

 

Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara No. 109 Tahun 2002 tentang Sinergi Badan Usaha Milik Negara.

 

Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara No: Kep-117/M-Mbu/2002 Tentang Penerapan Praktek Good Corporate Governance pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN).

 

Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara No: Kep-101/Mbu/2002 Tentang Penyusunan Rencana Kerja Dan Anggaran Perusahaan Badan Usaha Milik Negara.

 

Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara No. Kep-93/M-Mbu/2002 Tentang Penetapan Master Plan Badan Usaha Milik Negara Tahun 2002-2006.

 

Keputusan Menteri Badan Usaha Milik Negara Nomor Kep-103/Mbu/2002 Tahun 2002 Tentang Pembentukan Komite Audit Bagi Badan Usaha Milik Negara.

 

Keputusan Menteri Kehakiman dan HAM No: M M-02.Ht.01.01.Tahun 2001 Tentang Tata Cara Penyampaian Laporan Akta Perubahan Anggaran Dasar Perseroan Terbatas.

 

 

E. Surat Edaran dan Surat

 

Surat Edaran Menteri Negara BUMN No. SE-07/MBU/2005 tentang Pelaksanaan GCG dalam Pengadaan barang dan Jasa.

 

Surat Sekretaris Kementrian BUMN, No. S- 298/S. MBU/2007 tentang Pelaksanaan Pengadaan barang dan Jasa BUMN.

 

Tentang penulis:

Dr Wuri Adriyani SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Email: adriyan02@yahoo.com

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Iklan

Persero Dalam Hukum Publik dan Hukum Privat (Bagian XI)

Oleh Wuri Adriyani

 

Pengantar Redaksi:

Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Wuri Adriyani SH MHum dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 29 Januari 2009. Judul aslinya “Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat”.

Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Senin 23 Februari 2009, Bagian II edisi Senin 2 Maret 2009. Bagian III edisi 9 Maret 2009. Bagian IV edisi Senin 16 Maret  2009. Bagian V edisi Senin 23 Maret 2009. Bagian VI edisi Senin 30 Maret 2009. Bagian VII edisi Senin 6 April 2009. Bagian VIII edisi Senin 13 April 2009. Bagian IX edisi Senin 20 April 2009. Bagian X edisi 27 April 2009. Bagian XI, edisi Senin 4 Mei 2009. Bagian XII, edisi Senin 11 Mei 2009.

 

 

III.           KEBERLAKUAN HUKUM PUBLIK PADA

PERTANGGUNGJAWABAN DIREKSI DALAM

PENGELOLAAN PERSERO

 

1.            Permasalahan Rumusan pada UU Keuangan Negara

 

        Keluasan Cakupan Pengertian Keuangan Negara

 

Dalam Pasal 1 (1) UU Keuangan Negara diatur bahwa, pengertian keuangan Negara adalah “semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut”.

Pengertian keuangan Negara dalam pengaturan ini terlalu luas. Tujuan pembuat undang-undang dalam hal ini adalah agar Negara dengan mudah dapat mencegah terjadinya kerugian atau penyimpangan uang Negara. Pasal 2 UU Keuangan Negara bahkan menentukan lebih luas dan rinci tentang apa saja yang tercakup dalam keuangan Negara seperti dikutip sebagai berikut:

a.    hak Negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman;

b.    kewajiban Negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan Negara dan membayar tagihan pihak ketiga;

c.    Penerimaan Negara;

d.    Pengeluaran Negara;

e.    Penerimaan Daerah;

f.     Pengeluaran Daerah;

g.    kekayaan Negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/ perusahaan daerah;

h.    kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;

i.      kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.

Berdasarkan pengaturan ini rincian tegas dan tidak menimbulkan kerancuan adalah pengaturan huruf (a) sampai dengan (f). Tetapi pengaturan pada Pasal 2 huruf (g) adalah pengaturan yang mudah menimbulkan kerancuan dalam penerapan hukumnya, yaitu kata-kata “kekayaan Negara baik dikelola Negara sendiri atau pihak lain; berupa uang, surat berharga, piutang, barang; dan hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang”. Lebih lagi Pasal 2 huruf (h) dan (i) yang menentukan bahwa, kekayaan pihak lain (swasta atau perorangan) yang dikuasasi pemerintah terkait tugas pemerintahan dan atau kepentingan umum; atau kekayaan pihak lain (swasta atau perorangan) yang diperoleh dari fasilitas pemerintah, tercakup dalam pengertian keuangan Negara. Dalam penjelasan disebutkan bahwa yang dimaksud kekayaan pihak lain pada Pasal 2 huruf (i), adalah meliputi kekayaan yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan pemerintah, yayasan-yayasan di lingkungan kementerian Negara/lembaga, atau perusahaan Negara/daerah.

Dalam hal ini Negara dipandang sebagai “penguasa” yang mempunyai hak atas kekayaannya secara mutlak berdasarkan undang-undang. Kerancuan akan timbul pada tataran dimana Negara seharusnya tidak memiliki kewenangan publik pada pengelolaan badan hukum privat yang tunduk pada aturan hukum privat. Pentingnya pembedaan antara hukum publik dan hukum privat dalam hal ini adalah terkait dengan perbedaan hubungan hukum dalam hukum publik dan hukum privat. Hubungan hukum dalam hukum privat bersifat horizontal dan sederajat, sedangkan hubungan hukum dalam hukum publik termasuk dalam “kuasa hukum” (rechtsgebiet) hukum publik yang tidak sederajat atau bersifat vertikal.[1]

Arifin P. Soeria Atmadja menyatakan bahwa perumusan Pasal 2 huruf (g) dan (i) UU Keuangan Negara adalah keliru. Hal ini disebabkan penggunaan pendekatan disiplin ilmu akuntansi disamping ilmu hukum.[2] Penggunaan disiplin ilmu hukum ada pada rumusan keuangan Negara yang diatur Pasal 1 (1) UU Keuangan Negara. Dikatakan bahwa, enter point definisi keuangan Negara adalah Negara sebagai badan hukum yang memiliki hak dan kewajiban seperti layaknya subjek hukum. Tetapi rumusan penjabarannya di Pasal 2 huruf (g), (h) dan (i) menggunakan pendekatan ilmu akuntansi.[3]

Dalam rumusan tersebut tidak dibedakan mengenai kuasa hukumnya (rechtsgebiet).[4] Pemikiran ini akan berakibat fatal bila dibalik pada pemikiran bahwa utang piutang badan hukum privat atau perorangan yang mengelola keuangan Negara sesuai pengaturan Pasal 2 huruf (g), (h) dan (i) UU Keuangan Negara, adalah merupakan utang piutang Negara. Sehubungan dengan itu Fatwa MA RI kepada Menteri Keuangan No. WKMA/yud/20/VIII/2006 mengenai piutang BUMN menyatakan bahwa: “Piutang BUMN bukanlah piutang Negara” dan “Pasal 8 UU No. 49 Tahun 1960 tidak lagi mengikat secara hukum dengan adanya UU No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara”.[5]

Dalam konsep keuangan Negara Pasal 2 huruf (h) dan (i) UU Keuangan Negara, termasuk pengertian keuangan Negara adalah juga barang milik Negara. Berdasar Pasal 1 angka (10) UU Perbendaharaan Negara diatur bahwa, “Barang Milik Negara adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban APBN atau berasal dari perolehan lainnya yang sah”. Problem yang akan timbul pada cakupan pengertian ini sama dengan problem pada pengertian Keuangan Negara. Sebab cakupan pengertian ini sama luas dengan cakupan pengertian Keuangan Negara. Pada kalimat “berasal dari perolehan lain yang sah”, akan mengena pada semua jenis perolehan dari pemilik barang. Bahkan Pasal 1 angka (13) UU Perbendaharaan Negara menentukan bahwa pengguna barang milik Negara adalah “pejabat”, seperti dikutip berikut: “Pengguna Barang adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan barang milik Negara/daerah”.

Konsekuensi pengaturan ini jelas bahwa siapa saja yang “menggunakan dan atau menguasai Barang Milik Negara”, apakah itu badan hukum publik maupun badan hukum privat, adalah masuk kategori “pejabat” yang merupakan “pengguna barang”, yang diatur Pasal 1 angka (13) UU Perbendaharaan Negara. Pada tataran ini fatwa MA tidak dapat digunakan untuk menyelesaikan, sebab permasalahan pokoknya tidak terletak pada pesoalan kebadanhukuman tetapi pada “seseorang” yang menggunakan atau lebih tegas pada “seseorang yang memegang kewenangan”.

Persoalan yang timbul dari pengaturan demikian sama dengan persoalan yang timbul pada pengaturan Pasal 1 angka (12) UU Perbendaharaan Negara. Pengguna anggaran pada Pasal 1 angka (12) UU Perbendaharaan Negara didefinisikan sebagai pejabat pemegang kewenangan penggunaan anggaran kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah. Dalam hal ini tidak dibedakan menurut jabatannya, tetapi siapa saja yang menggunakan “anggaran negara” adalah orang yang harus diperiksa atau merupakan subyek pemeriksaan UU Perbendaharaan Negara. Untuk itu harus diperiksa dan dimintai pertanggungjawaban sesuai aturan-aturan hukum publik, yaitu UU Keuangan Negara; UU Perbendaharaan Negara dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara (UU Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara).

 

1.2.        Insinkronanisasi Pengertian

 

1.2.1.    Kekayaan Negara Yang Dipisahkan

 

Istilah “kekayaan Negara yang dipisahkan” pertama kali digunakan oleh Pasal 6 (1) UU  No. 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, yang mengatur bahwa: “Modal perusahaan Negara terdiri dari kekayaan Negara yang dipisahkan”. Pengaturan ini bersifat umum. Tekanan pengaturan adalah “modal perusahaan Negara” dan “kekayaan Negara yang dipisahkan”. Penekanan  “kekayaan Negara yang dipisahkan” adalah menunjuk pada asal modal perusahaan Negara. Tetapi kemudian hal ini berubah. Perubahan dapat dilihat pada Pasal 2 UU No. 9 Tahun 1969, penggunaan kalimat “kekayaan Negara yang dipisahkan” nampak mulai difokuskan pada satu bentuk usaha Negara saja yaitu Persero. Pada kata “modal” dalam Pasal 6 (1) UU  No. 19 Tahun 1960 yang dikutip di atas, diganti dengan kata “penyertaan”, sehingga penekanan “kekayaan Negara yang dipisahkan” hanya ada pada “penyertaan Negara”, yang dikhususkan untuk Persero.

Pemisahaan kekayaan Negara terkait penyertaan modal Negara pada Persero diatur pada Pasal 3 (2) dan (3) UU No. 9 Tahun 1969 bahwa:

  1. Pemisahan kekayaan Negara untuk dijadikan modal penyertaan Negara dalam Persero dilaksanakan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku.
  2. Cara-cara penyertaan dan penatausahaan pemilikan Negara atas Persero akan diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.

Konsep “penyertaan” terkait dengan “kekayaan Negara yang dipisahkan” juga tampak pada beberapa peraturan pelaksanaan UU No. 9 Tahun 1969 yaitu PP No. 12 Tahun 1969 tentang Persero. Setelah UU No. 9 Tahun 1969, istilah “kekayaan Negara yang dipisahkan” dipakai terus dalam setiap pengaturan terkait Persero. Tahun 2003 definisi kekayaan Negara yang dipisahkan diatur dalam UU BUMN.

Pasal 1 (1) UU BUMN, mengatur bahwa: “BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan Negara yang dipisahkan”.  Pasal 4 (1) UU BUMN menentukan bahwa: “Modal BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan Negara yang dipisahkan”. Hal ini sinkron dengan semua peraturan-peraturan pelaksanaan UU BUMN antara lain: Pasal 1 (1) PP No. 43 Tahun 2005 tentang Perubahan Bentuk Badan Hukum BUMN;  Pasal 1 (1) PP No. 44 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyertaan Modal Negara; Pasal 1 (1) PP No. 45 Tahun 2005 tentang Pengurusan dan Pembubaran BUMN, yang menyebut: “ … BUMN adalah … melalui penyertaan langsung yang berasal dari kekayaan Negara yang dipisahkan.”

Definisi  kekayaan Negara yang dipisahkan diatur dalam Pasal 1 (10) UU BUMN bahwa: “Kekayaan Negara yang dipisahkan adalah kekayaan Negara yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk dijadikan penyertaan modal Negara pada Persero dan/atau Perum serta perseroan terbatas lainnya”. Penjelasan Pasal 4 (1) UU BUMN menegaskan apa yang dimasud dengan “dipisahkan” bahwa:

Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan Negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara   untuk  dijadikan penyertaan modal Negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.

 

1.2.2.    Perumusan Perusahaan Negara

 

Pengertian kekayaan Negara yang dipisahkan yang tercantum dalam Penjelasan Pasal 4 (1) UU BUMN di atas tidak sinkron dengan cakupan pengaturan kekayaan yang dipisahkan dalam UU Keuangan Negara. Dalam UU Keuangan Negara istilah “kekayaan Negara yang dipisahkan” tercantum dalam Pasal 2 huruf (g) yang menentukan bahwa, “kekayaan Negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/ perusahaan daerah”.

Pengertian “kekayaan yang dipisahkan” pada pengaturan ini dikaitkan dengan konsep keuangan Negara yang luas. Fokus penting pengaturan adalah sisi keamanan bagi kekayaan Negara, sehingga cakupan pengertian harus mengena pada semua dan untuk itu aturan didesain seperti jaring laba-laba.[6] “Kekayaan yang dipisahkan” pada pengaturan ini dikaitkan dengan Perusahaan Negara. Padahal istilah Perusahaan Negara setelah UU BUMN, tidak dipergunakan lagi.

Keluasan konsep ini juga terbukti pada rumusan Perusahaan Negara dalam UU Keuangan Negara. Pasal 1 angka (5) UU Keuangan Negara mengatur bahwa: “Perusahaan Negara adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Pusat”. Seperti diketahui rumusan ini adalah definisi lama yang mengacu pada UU No. 19 tahun 1960.

Pengertian “kekayaan yang dipisahkan” pada konsep keuangan Negara, yang dikaitkan pada Perusahaan Negara, menekankan pada “kekayaan Negara yang dipisahkan” sebagai bentuk investasi pemerintah. Hal ini sebenarnya sejalan dengan konsep“kekayaan Negara yang dipisahkan” pada UU BUMN. Namun penggunaan kata yang masih menggunakan “Perusahaan Negara” tidak sinkron dengan usaha penyatuan istilah usaha Negara menjadi BUMN. Kata “Perusahaan Negara” adalah kata yang telah diusahakan dihapus dalam konsep hukum BUMN, dengan tujuan bahwa bentuk BUMN hanyalah Perum dan Persero. Sedangkan penggunaannya kembali, mengakibatkan dua pengertian usaha Negara yang berbeda. Berdasar Pasal 1 (5) UU Keuangan Negara tersebut dapat dikatakan bahwa dalam pengertian Perusahaan Negara tercakup pengertian BUMN yaitu Persero dan Perum.

 

2.            Sistem Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara

 

                Pejabat Pengelola Keuangan Negara

 

Dalam Pasal 1 (4) UU Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara disebutkan bahwa: “pejabat dalam pengaturan ini (UU No. 15 Tahun 2004) adalah satu orang atau lebih yang diserahi tugas untuk mengelola keuangan Negara”. Pada pengaturan ini tidak ada batasan yang menyatakan bahwa pejabat harus terkait dengan kewenangan publik, tetapi “semua orang yang diserahi untuk mengelola keuangan Negara” adalah pejabat yang harus diperiksa berdasarkan UU Keuangan Negara, UU Perbendaharaan Negara dan UU Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

Pasal 1 (6) UU Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara mengatur bahwa yang dimaksud “Pengelolaan Keuangan Negara adalah keseluruhan kegiatan pejabat pengelola keuangan Negara sesuai dengan kedudukan dan kewenangannya, yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban”. Pada pengertian ini pengelolaan keuangan Negara tidak hanya hanya ditujukan pada pejabat publik.

 

2.2.        Ketertiban dan Sanksi Bagi Pejabat Pengelola Keuangan Negara

 

Dasar hukum ketertiban pengelolaan keuangan Negara diatur Pasal 3 UU Keuangan Negara jo. Pasal 1 (7) UU Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, yang menentukan bahwa, “keuangan Negara harus dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan”. Ketertiban dalam pengeloaan keuangan Negara adalah kewajiban pemerintah terkait akuntabilitas publik pengelolaan keuangan Negara.

Ketertiban pertanggungjawaban pengelolaan keuangan Negara merupakan hal yang fundamental bagi pemerintah terkait good governance dan clean government. Terkait akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara dapat dipelajari dari pengertian Perbendaharaan Negara. Pasal 1 (1) UU Perbendaharaan Negara mengatur bahwa, pengertian Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan Negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN.[7]

Berdasarkan pengertian ini termasuk Perbedaharaan Negara adalah kegiatan pengelolaan dan pertanggungjawaban. Ruang lingkupnya adalah keuangan Negara, investasi dan kekayaan yang dipisahkan sesuai yang diatur APBN. Anggaran diluar yang ditetapkan dalam APBN, mempunyai mekanisme pertanggungjawaban tersendriri. UU Perbendaharaan Negara hanya mengatur pertanggungjawaban terkait dengan pelaksanaan APBN.

Dalam Penjelasan Umum UU Perbendaharaan Negara ditegaskan bahwa sistem pertanggungjawaban keuangan Negara, prinsip-prinsip akutansi menjadi standar pelaporan berdasarkan Sistem Akuntansi Pemerintah Pusat (SAPP). Untuk mewujudkan tujuan tersebut dalam sistem pertanggungjawaban keuangan Negara diikuti dengan pemeriksaan oleh badan pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri.[8]  Dalam Pasal 2 UU No 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan (UU BPK) diatur bahwa: ”BPK merupakan satu lembaga Negara yang bebas dan mandiri dalam memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara”.

Sebagai parameter tindakan apabila ditemukan penyimpangan ditetapkan pedoman pengertian tentang kerugian Negara. Pasal 1 (22) UU Perbendaharaan Negara mengatur bahwa, “kerugian Negara adalah seluruh jenis kekurangan baik uang, surat berharga, maupun barang, yang jumlahnya pasti dan nyata akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai”. Berdasarkan pengaturan ini maka dapat dipastikan bahwa semua penyimpangan yang mengurangi jumlah dan terbukti dilakukan karena perbuatan melawan hukum ataupun suatu kelalaian, dapat dinyatakan sebagai kerugian Negara.

Tata cara penyelesaian ganti kerugian Negara ditetapkan oleh BPK setelah berkonsultasi dengan pemerintah. Dalam Pasal 22 (5) UU Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara secara tegas diatur bahwa, “Tata cara penyelesaian ganti kerugian Negara bagi perusahaan perseroan yang seluruh atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki Negara, juga ditetapkan oleh BPK, sepanjang tidak diatur dalam undang-undang tersendiri”.[9]

Hal ini menegaskan bahwa Direksi Persero yang melakukan pelanggaran hukum atau melalaikan kewajibannya terkait keuangan Negara, baik langsung atau tidak langsung yang merugikan keuangan Negara, dapat dikenai sanksi sesuai ketetapan BPK. Di sisi lain pengaturan ini menegaskan bahwa BPK mempunyai kewenangan memeriksa keuangan semua Persero. Hal ini juga ditegaskan dalam Pasal 6 (1) UU BPK bahwa: “BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan Negara”.

Selain upaya pemulihan dengan penyelesaian ganti rugi, sanksi-sanksi lain adalah sanksi administratif dan sanksi pidana. Pada Pasal 34 (1) dan (2) UU Keuangan Negara ditentukan bahwa, sanksi pidana dikenakan pada pejabat yang melakukan penyimpangan kebijakan yang telah ditetapkan APBN; dan penyimpangan kegiatan anggaran yang telah ditetapkan dalam APBN. Berdasarkan Pasal 24  UU Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, sanksi pidana juga dikenakan bagi pejabat yang terbukti sengaja tidak menyerahkan dokumen atau menolak memberi keterangan untuk kelancaran pemeriksaan tanggung jawab keuangan Negara; sengaja mencegah, menghalangi, atau menggagalkan pelaksanaan pemeriksaan; menolak pemanggilan BPK tanpa alasan  tertulis; sengaja memalsu atau membuat palsu dokumen yang diserahkan. Untuk sanksi administratif berdasarkan Pasal 34 (3) UU Keuangan Negara dikenakan pada pejabat yang tidak memenuhi kewajibannya seperti diatur UU Keuangan Negara.

 

3.            Pengaturan Tindak Pidana Korupsi

 

3.1.        Pengertian dan Ruang Lingkup Tindak Pidana Korupsi

 

Pasal 2 (1) UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU PTPK) mengatur bahwa:

Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 200.000.000.00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah).

Berdasarkan Pasal 2 (1) UU PTPK ini ada tiga unsur yang harus dipenuhi seseorang untuk dipidana dengan dakwaan tindak pidana korupsi: 1) perbuatannya bersifat melawan hukum; 2) memperkaya diri, orang lain atau korporasi; dan 3) dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.

Cakupan unsur ketiga pada pengaturan ini terlalu luas, yaitu pada kata “dapat” dan “merugikan perekonomian negara”. UU PTPK memang dirancang sedemikian rupa, hal ini sesuai dengan judul undang-undang ini yaitu “pemberantasan”. Maksud pemberantasan ini juga tampak pada pengaturan Pasal 1 (3) UU PTPK tentang makna “setiap orang”, ditujukan untuk “orang perseorangan maupun korporasi” dapat dikenai pidana. Bahkan Penjelasan umum paragraf IV UU PTPK juga mempertegas makna pemberantasan dengan keluasan cakupannya, dengan memberikan pemahaman keuangan Negara sebagai seluruh kekayaan Negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, dan dalam penguasaan siapapun.

Keluasan cakupan pengertian keuangan Negara dalam pengaturan ini menambah keluasan cakupan pengertian keuangan Negara yang diatur dalam UU Keuangan Negara. Demikian luasnya cakupan-cakupan keuangan Negara ini menambah kekaburan batasan-batasan penerapan hukum terkait penegakkan hukum apabila terjadi penyimpangan keuangan Negara, yaitu antara hukum keuangan Negara yang masuk dalam hukum administrasi dengan hukum tindak pidana korupsi yang masuk dalam hukum pidana. 

Keinginan pengungkapan kerugian Negara terkait pengelolaan keuangan Negara merupakan kebijakan pemerintah terhadap pemberantasan tindak pidana korupsi yang dimulai pada UU PTPK tahun 1971. Sudarto mengemukakan bahwa perkataan “korupsi” semula bersifat umum dan baru menjadi istilah yuridis untuk pertama kalinya dipakai dalam Peraturan Penguasa Militer Nomor: Prt/PM/06/1957 tentang Pemberantasan Korupsi. [10]

Terkait dengan hal ini sebenarnya perlu dibedakan antara bureaucratic corruption dan private corruption, sebab swasta juga dapat melakukan hal-hal seperti suap maupun penggelapan. Namun dalam bahasan ini hanya diperlukan persamaan dari kedua korupsi ini yaitu bahwa korupsi menunjuk pada pelaku yang merupakan para pemegang “kuasa” dalam masyarakat, baik kuasa pemerintahan (public power) maupun kuasa ekonomis (economic power). [11] Karena kuasa pada dasarnya dipegang atau diperolehnya atas dasar kepercayaan masyarakat, maka penyalahgunaan kuasa (abuse of power) mempunyai dampak luas.

Kata korupsi berasal dari bahasa latin “corruptio” atau “corruptus”, bahasa Inggris “corruption atau corrupt“, bahasa Belanda “corruptie”, yang kemudian diadopsi bahasa Indonesia menjadi “korupsi”.[12] Pengertian korupsi tidak hanya identik dengan penggelapan uang Negara, tetapi juga termasuk penyuapan (bribery) dan penerimaan komisi secara tidak sah (kickbacks). [13]

Dalam Black’s Law Dictionary arti corruption lebih ditekankan pada immorality atau perbuatan-perbuatan yang tercela adalah:

1.    Depravity, perversion, or taint: an impairment of integrity, virtue, or a moral principle; esp., the impairment of a public official’s duties by bribery.

2.    The act of doing something with an intend to give some advantage inconsistent with official duty and the rights of others; a fiduciary’s or official’s use of a station or office to procure some benefit either personally or for someone else, contrary to the rights of others.

Dalam konsep UU PTPK pemberantasan tindak pidana korupsi merupakan bagian dari “Penyelenggaraan Negara Yang Bersih” sebagai beleidsregel yang melibatkan masyarakat. Hal ini tampak pada pengaturan Pasal 8 UU No. 28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih Dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi, Dan Nepotisme (UU Anti KKN),  bahwa: “Peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan Negara merupakan hak dan tanggung jawab masyarakat untuk ikut mewujudkan Penyelenggara Negara yang bersih”.

 

 

 

3.2.        Unsur Kerugian pada Keuangan Negara

 

3.2.1.    Pengertian dan Konsep Kerugian Negara

 

Pengertian kerugian negara yang diatur Pasal 1 angka 22 UU Perbendaharaan Negara terdapat tiga syarat yang harus dipenuhi yaitu:

        adanya kekurangan baik uang, surat berharga, maupun barang;

        jumlah yang pasti dan nyata;

        akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.

Berdasarkan aturan ini, semua bentuk kekurangan atau pengurangan jumlah pasti dan terbukti dilakukan akibat perbuatan melawan hukum ataupun karena kelalaian, dapat dinyatakan sebagai kerugian Negara. Pada sisi lain Pasal 2 (1) UU PTPK, menentukan unsur yang harus dipenuhi seseorang didakwa melakukan tindak pidana korupsi yaitu dilakukan secara melawan hukum; memperkaya diri, orang lain atau korporasi; dan dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara. Untuk ancaman sanksi pada UU PTPK bagi orang yang merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, adalah sanksi pidana. Sedangkan UU Perbendaharaan Negara mengenakan beberapa sanksi yaitu pembayaran ganti rugi, sanksi adiministratif dan juga sanksi pidana.

Berdasarkan kajian ini nampaklah perbedaan rumusan UU Perbendaharaan Negara dan UU PTPK. Pada UU Perbendaharaan Negara menggunakan rumusan kerugian negara dengan tekanan kekurangan atau pengurangan jumlah, sedangkan UU PTPK berusaha mencakup apa saja tidak hanya pengurangan jumlah, tetapi cukup pada tekanan kata dapat merugikan. Selain itu pada UU Perbendaharaan Negara digunakan rumusan perbuatan melawan hukum, sedangkan UU PTPK menggunakan rumusan secara melawan hukum. Perbedaan rumusan ini menunjukkan bahwa terdapat pemakaian konsep hukum yang berbeda antara kedua undang-undang tersebut. UU Perbendaharaan Negara berlatar belakang konsep hukum administrasi, sedang UU PTPK berlatar belakang konsep hukum pidana.

Dalam konsep hukum pidana perbuatan pidana (Strafbaarfeit) intinya adalah feit yang wederrechttelijk atau perbuatan yang melawan hukum.[14] Ukuran normatif untuk menentukan dapat dipidananya perbuatan adalah nulla poena sine praevia legi poenali yang diatur Pasal 1 (1) KUHP. Jadi untuk adanya pidana (straf) harus didahului oleh kriminalisasi perbuatan dalam peraturan perundang-undangan.[15]

Pada sisi lain rumusan perbuatan melawan hukum dalam hukum administrasi mengadopsi onrechtmatige daad dari konsep hukum privat. Harus diakui bahwa Pasal 1365 BW memang telah berkembang dan tersebar pada berbagai macam undang-undang.[16]

Dalam onrechtmatige daad diatur bahwa: ”Elke onrechtmatige daad, waardoor aan een ander schade wordt toegebragt, stelt dengene door wiens schuld die schade veroorzaakt is in de verpligting om dezelve te vergoeden”.[17] Yang diterjemahkan: ”tiap perbuatan yang melanggar hukum dan membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang menimbulkan kerugian itu karena kesalahannya untuk mengganti kerugian tersebut”.[18]

Pasal 1366 BW mengatur tentang kerugian karena kelalaian sebagai berikut: ”Een ieder is verantwoordelijk, niet alleen voor de schade welke hij door zijne daad, maar ook voor die welke hij door zijne nalatigheid of onvoorzigtigheid veroorzaakt heeft”.[19] Yang diterjemahkan: ”setiap orang bertanggung jawab, bukan hanya atas kerugian yang disebabkan perbuatan-perbuatan, melainkan juga atas kerugian yang disebabkan kelalaian atau kesembronoannya”.[20]

Tujuan kedua pengaturan di atas adalah untuk mempertegas, bahwa tidak hanya perbuatan karena kesalahan (schuld) atau yang disengaja (nalatigheid) saja, tetapi juga perbuatan culpoos dapat digugat untuk membayar ganti rugi. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa dua konsep pengaturan kerugian Negara dan kerugian keuangan Negara pada UU Perbendaharaan Negara jo. UU BPK dengan UU PTPK berbeda, meskipun kerugian Negara tentu saja dapat dimasukkan dalam kategori kerugian keuangan Negara. Pada dasarnya suatu kerugian (schade) dalam hukum privat menunjuk pada arti ekonomis yang dapat dinilai dengan uang saja sudah cukup. Oleh karena itu onrechtmatigedaaad meliputi: a) perbuatan yang melanggar hak orang lain; dan b) bertentangan dengan kewajiban hukum dader.[21]

Bentuk “kekurangan” atau “pengurangan jumlah” dalam konsep UU Perbendaharaaan Negara jo. UU BPK, harus menunjuk pada jumlah yang “pasti dan nyata”. Hal ini sangat beralasan. Dalam konsep hukum privat, meskipun kerugian yang ada adalah akibat “pelanggaran suatu hak”, tetapi jumlah kerugiannya harus dapat diperhitungkan secara ekonomis dengan jumlah yang “pasti dan nyata”. 
Pada rumusan UU PTPK dipakai kata “dapat merugikan”, yang tentu menunjuk pada pada jumlah yang belum pasti karena terkait pada kata “dapat”. Untuk hal ini tidak dapat dijelaskan dalam konsep hukum pidana. Tekanan Penjelasan Pasal 2 (1) UU PTPK hanya pada pembuktian terkait unsur melawan hukum. Tujuan Penjelasan ini adalah mencakup perbuatan yang tidak diatur undang-undang dan perbuatan tercela, untuk dipaksakan masuk dalam lingkup hukum pidana.  
Padahal tata cara penyelesaian ganti kerugian Negara yang ditetapkan dalam UU Perbendaharaan Negara telah mengatur upaya pemulihan yang lengkap. Hal ini sesuai dengan konsep hukum privat yang diadopsi. Bahwa tekanan konsep onrechtmatigedaad adalah pembayaran ganti rugi. Oleh karena itu BPK diberi kewenangan untuk menetapkan jumlah kerugian Negara. Upaya preventif, represif dan pengendalian intern yang ada adalah penyelesaian ganti rugi, sanksi administratif dan sanksi pidana, baik yang ditentukan oleh UU Perbendaharaan Negara sendiri, maupun UU Keuangan Negara,  UU Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dan UU BPK.
 

3.2.2.    Kerugian Negara dan Kerugian Persero

 
Dalam konsep akuntabilitas keuangan atau sistem pertanggungjawaban keuangan sudah seharusnya selalu dikaitkan dengan sumber dana tersebut berasal untuk masing-masing subyek hukum, karena perlakuan pada masing-masing subyek hukum terkait asal sumber dananya tentu berbeda-beda. Demikian pula halnya dengan Persero. Sumber-sumber keuangan Persero terdiri dari sumber-sumber yang berasal dari kekayaan Persero sendiri dan sumber-sumber lain yang terkait dengan penugasan PSO. Kekayaan Persero berasal dari dan terdiri atas saham-saham, termasuk saham-saham yang dimiliki Negara. Sebagai pemegang saham Negara tentu berkepentingan terhadap keadaan untung rugi Persero, namun demikian dalam konsep hukum perseroan kerugian Persero belum tentu merugikan pemegang saham. 
Kerugian bagi pemegang saham salah satunya adalah tidak diterimanya dividen. Hal ini tentu saja dapat dikatakan merugikan Negara. Padahal dalam konsep hukum perseroan, alasan pemilihan bentuk PT salah satunya adalah mudahnya diketahui risiko yang akan ditanggung oleh pemegang saham yaitu hanya sebatas saham yang ditanamkan. Jadi tidak menerima dividen seharusnya juga merupakan risiko yang telah diperhitungkan pemegang saham pada saat membeli saham.

            Konstruksi kepemilikan yang demikian sebenarnya adalah konstruksi yang adil atau fair. Dengan demikian risiko kerugian tidak menerima dividen, termasuk hilangnya capital gain (margin), dan hilangnya kekayaan Persero baik sebagian maupun seluruhnya pada saat pembubaran PT, seharusnya telah diketahui atau paling tidak diperhitungkan oleh pemegang saham, dalam hal ini Negara. Untuk itu kajian pentingnya pendirian sebuah Persero oleh Menteri Keuangan, Menteri Teknis dan Menneg BUMN, pada tahapan pendirian sangat menentukan.

Kerugian Negara timbul apabila terdapat “kekurangan” uang. Uang Negara pada saat ini harus sudah ada dan kemudian berkurang. Tidak diterimanya dividen tidak mengurangi uang Negara, tetapi mengurangi penerimaan Negara. Berbeda halnya dengan capital gain. Karena saham-saham yang ditanamkan adalah modal yang menjadi kekayaan Persero. Kerugian Negara dapat terjadi bila harga saham menurun. Apabila harga saham menurun sampai mengakibatkan menurunnya jumlah kekayaan Persero, maka dapat dikatakan Negara sebagai pemegang saham menderita kerugian.  Kekurangan jumlah kekayaan berarti telah terjadi kekurangan uang. Jumlah kekayaan dapat diperhitungkan dengan pasti. Dengan demikian Negara hanya perlu membuktikan bahwa telah terjadi perbuatan melawan hukum atau kelalaian dari Direksi dan atau Komisaris. Apabila terbukti telah terjadi perbuatan melawan hukum atau kelalaian, maka Direksi dan atau Komisaris dapat dikenakan sanksi-sanksi berdasar UU Perbendaharaan Negara, UU Keuangan Negara dan UU Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

 

4.            Penerapan Tindak Pidana Korupsi Pada Direksi Persero

 

4.1.        Pengertian Pelaku Tindak Pidana Korupsi

 

Menurut Pasal 1 (3) Jo. Pasal 2 (1) UU PTPK, Pelaku Tindak Pidana Korupsi adalah naturlijke persoon atau orang maupun badan hukum atau korporasi (rechtspersoon). UU PTPK memperluas pengertian orang maupun korporasi yang dapat dipidana, dengan cara mempeluas cakupan pengertian keduanya. Untuk hal itu nampak dalam Pasal 1 (1) dan (2) UU PTPK sebagai berikut:

  1. Korporasi adalah kumpulan orang dan atau kekayaan yang terorganisasi baik merupakan badan hukum maupun bukan badan hukum.
  2. Pegawai Negeri adalah meliputi:

a.    pegawai negeri sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang tentang Kepegawaian;

b.    pegawai negeri sebagaimana dimaksud dalam Kitab Undang-undang Hukum Pidana;

c.    Orang yang menerima gaji atau upah dari keuangan negara atau daerah;

d.    Orang yang menerima gaji atau upah dari suatu korporasi yang menerima bantuan dari keuangan negara atau daerah;

e.    Orang yang menerima gaji atau upah dari korporasi lain yang mempergunakan modal atau fasilitas dari negara atau masyarakat.[22]

Berdasarkan pengaturan ini pelaku orang adalah untuk pegawai negeri dan untuk orang yang diperlakukan sebagai pegawai negeri. Dengan demikian pengertian subyek dalam Pasal 2 dan 3 UU PTPK, yang memakai perumusan “setiap orang” menunjuk pada subyek pegawai negeri dan yang diperlakukan sebagai pegawai negeri yang diatur Pasal 1 (1) dan (2) UU PTPK.

Keseriusan UU PTPK untuk mengantisipasi korupsi didukung pengaturan yang terlalu luas. Pasal 1 (2) UU PTPK mengatur pegawai negeri dalam beberapa kategori, baik pegawai negeri berdasar UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian jo. UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian (UU Perubahan Pokok Kepegawaian); KUHP; dan orang yang menerima gaji atau upah dari Negara atau perusahaan yang mendapat bantuan keuangan atau fasilitas dari Negara. Padahal persoalan tindak pidana korupsi sudah seharusnya terkait hanya pada Pegawai Negeri atau Penyelenggara Negara, karena pada dasarnya korupsi adalah terkait dengan jabatan publik atau jabatan umum.[23]

Berdasar Pasal 1 (2) UU PTPK, maka orang yang menerima gaji atau upah dari perusahaan yang mendapat bantuan dengan uang  atau fasilitas Negara, dapat dikenai tindak pidana korupsi. Rumusan ini bukan hanya terlalu luas tetapi juga sangat membahayakan, terutama terkait dengan konsep-konsep hukum lain, dalam kaitan ini konsep hukum perusahaan. Bahkan dalam Pasal 1 (1) UU PTPK, ditegaskan bahwa arti korporasi baik yang berbadan hukum maupun tidak badan hukum. 

Pengertian pejabat umum atau pegawai negeri, pada dasarnya terkait dengan suatu karakter khusus yang melekat karena jabatan publik atau jabatan umum. Arti “corruption” yang telah dikutip dari Black’s Law Dictionary, sesuai dengan karakter pegawai negeri atau public officials. Pasal 1 angka 1 UU Perubahan Pokok Kepegawaian mengatur bahwa: “Pegawai Negeri adalah setiap warga negara Republik Indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri, atau diserahi tugas negara lainnya, dan digaji berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku”.

Pegawai negeri sengaja dirancang mempunyai karakter khusus untuk membedakan dengan pegawai swasta. Karakter khusus pegawai negeri tercermin dalam Pasal 3 UU Perubahan Pokok Kepegawaian yaitu sebagai unsur aparatur negara yang bertugas untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Selain itu pegawai negeri juga mempunyai kewajiban-kewajiban yang tidak sama dengan pegawai swasta seperti melaksanakan tugas kedinasan dan wajib menyimpan rahasia jabatan. [24]

Sebagai contoh konkrit penyuapan atau bribery, hanya bisa dilakukan pada seseorang yang mempunyai jabatan tertentu, karena suap memang ditujukan (intent to) agar pejabat yang dimaksud menyalahgunakan wewenangnya. Pada tataran ini jabatan harus diartikan dalam lingkup publik (pemerintahan).[25] Tetapi dalam hal penggunaan uang Negara atau fasilitas Negara yang tidak benar, belum tentu  merupakan masalah korupsi. Sebab pemeriksaan benar tidaknya penggunaan uang Negara atau fasilitas Negara terkait pada akuntabilitas atau pertanggungjawaban penggunaannya.

 

4.2.        Direksi Persero sebagai Pejabat Publik Pengelola Keuangan Negara

 

Penerapan tindak pidana korupsi pada Direksi Persero yang terbukti merugikan keuangan Negara ini pada prinsipnya didasarkan pada pengaturan-pengaturan yang tidak sinkron seperti telah diuraikan. Kekayaan Persero diperlakukan sebagai aset Negara adalah didasarkan pada pengaturan-pengaturan berikut:

  1. Pasal 2 huruf (g) UU Keuangan Negara yang menentukan bahwa, termasuk dalam pengertian keuangan negara adalah kekayaan negara yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain … , termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara.
  2. Pasal 1 angka 5 UU Keuangan Negara yang menentukan bahwa, Perusahaan Negara adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Pusat.
  3. Penjelasan UU Keuangan Negara angka 3 tentang Pengertian dan Ruang Lingkup Keuangan Negara, meliputi pengertian dari sisi obyek, subjek, proses, dan tujuan.
  4. Penjelasan umum paragraf IV UU PTPK yang menegaskan bahwa termasuk keuangan negara adalah seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, dan dalam penguasaan siapapun.

Semua pengaturan-pengaturan di atas bertentangan dengan Pasal 4 (1) UU BUMN. Penjelasan Pasal 4 (1) UU BUMN menegaskan bahwa, maksud dari  kata “dipisahkan” adalah pemisahan kekayaan negara dari APBN untuk dijadikan penyertaan modal Negara yang selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem APBN, tetapi berdasarkan prinsip-prinsip usaha yang sehat. Setelah Negara melakukan penyertaan, maka demi hukum penyertaan tersebut menjadi kekayaan Persero. Pendapat yang sama dikemukakan Arifin P. Soeria Atmadja Dalam hal ini dikemukakan bahwa telah terjadi transformasi hukum dari keuangan publik menjadi keuangan privat.[26]

Akibat ketidaksinkronan ini penegakkan hukum menjadi salah arah. Seluruh pengaturan mengenai keuangan Negara menjadi berlaku bagi Persero. Persero masuk dalam kategori Perusahaan Negara. Terkait hal ini Rudhi Prasetya menyatakan bahwa Persero Terbuka tidak identik dengan Perusahaan Negara.[27] Kata “sebagian” adalah rumusan yang terlalu umum, dan merupakan dasar kekeliruan pandangan bahwa dalam Persero berlaku aturan-aturan tentang pengelolaan keuangan Negara; sehingga kerugian Persero adalah kerugian Negara.

Selain itu pemahaman salah tentang kekayaan Persero adalah kekayaan Negara, mengakibatkan seluruh penggunaan anggaran Persero merupakan obyek pemeriksaan yang berada dalam lingkup hukum publik (pidana). Padahal mekanisme APBN hanya diperlukan untuk pemisahaan kekayaan Negara. Mekanisme pertanggung jawaban APBN diperlukan bila beberapa penyertaan Negara tidak dijadikan modal Persero.[28] Kedudukan Direksi pada penyertaan jenis ini adalah pengguna anggaran atau pengguna barang.

Kesalahpahaman ini selanjutnya berakibat pada kepastian hukum. Dakwaan tindak pidana korupsi karena merugikan keuangan Negara pada direksi Persero, dapat dikatakan sebagai krisis pada hukum perseroan. Erman Rajagukguk berpendapat bahwa sebenarnya tidak ada yang salah dengan perumusan keuangan Negara baik dalam UU PTPK maupun UU Keuangan Negara. Hanya saja telah terjadi salah pengertian dan penerapan dengan apa yang dimaksud dengan keuangan Negara ketika dikaitkan dengan kekayaan negara yang dipisahkan.[29] Pendapat ini tidak seluruhnya benar. Permasalahan sebenarnya adalah adanya ketidakpahaman terhadap karakter Persero sebagai badan hukum yang mempunyai sumber-sumber dana berbeda dari PT swasta umumnya.

Dalam konsep hukum perseroan, direksi bukan pejabat publik dan juga bukan pegawai negeri. Direksi diangkat dan diberhentikan oleh RUPS. Untuk itu Direksi bertanggung jawab hanya kepada RUPS. Pada sisi lain rumusan Pasal 1 (2) huruf d dan e UU PTPK, tentang pelaku “orang” yang diperlakukan sebagai pegawai negeri yaitu,  mengakibatkan seluruh karyawan Persero bukan hanya Direksi masuk kategori pelaku “orang” ini.

 

4.3.        Penyalahgunaan Wewenang sebagai Delik Tindak Pidana Korupsi

Pada Direksi Persero

 

4.3.1.    Konsep Penyalahgunaan Wewenang

 

Konsep  penyalahgunaan wewenang berasal dari hukum administrasi, sebab pada dasarnya unsur melawan hukum adalah bersifat administratif.[30] Dalam konsep hukum administrasi “penyalahgunaan wewenang” adalah salah satu bentuk perbuatan yang bersifat melawan hukum, oleh karena itu tindak pidana korupsi dapat dikaitkan dengan penyalahgunaan wewenang. Tidak ada “penyalahgunaan wewenang” yang dilakukan karena kealpaan (culpa). Menurut Jean Rivero dan Waline, pengertian penyalahgunaan wewenang dalam hukum administrasi dapat diartikan dalam 3 wujud, yaitu:[31]

1.    Penyalahgunaan wewenang untuk melakukan tindakan-tindakan yang bertentangan dengan kepentingan umum atau untuk menguntungkan kepentingan pribadi, kelompok atau golongan,

2.    Penyalahgunaan wewenang dalam arti bahwa tindakan pejabat tersebut adalah benar ditujukan untuk kepentingan umum, tetapi menyimpang dari tujuan apa kewenangan tersebut diberikan oleh Undang-undang atau peraturan-peraturan lain,

3.    Penyalahgunaan wewenang dalam arti menyalahgunakan prosedur yang seharusnya dipergunakan untuk mencapai tujuan tertentu, tetapi telah menggunakan prosedur lain agar terlaksana.

Pengertian “penyalahgunaan wewenang” sebagai unsur delik dalam tindak pidana korupsi di Indonesia menyerupai butir 2. Pola dasar penilaian mengenai ada atau tidaknya penyalahgunaan wewenang adalah bahwa wewenang untuk mengeluarkan keputusan diberikan dengan maksud dan tujuan tertentu. Makna “penyalahgunaan wewenang” tidak sama dengan unsur “melawan hukum” dalam konsep tindak pidana korupsi.[32] Penyalahgunaan wewenang tersirat dalam sifat melawan hukum, tetapi dalam sifat melawan hukum tidak berarti otomatis terdapat unsur “penyalahgunaan wewenang”. Kedua unsur ini jelas berbeda, baik dari sisi “materiele feit” maupun “strafbare feit”, karena itu penempatan kedua ketentuan ini merupakan pasal-pasal terpisah dalam UU PTPK.[33]

Untuk  mengetahui apakah terdapat unsur “penyalahgunaan wewenang” sebagai bestanddeel delict harus dipenuhi kriteria yang bersifat alternatif,[34] yaitu bahwa unsur penyalahgunaan wewenang dinilai dari ada tidaknya pelanggaran terhadap aturan hukum tertulis atau asas kepatutan yang hidup dalam masyarakat. Aturan hukum tertulis adalah terkait dengan asas legalitas dalam menentukan terbukti atau tidaknya rumusan delik atau juga untuk menentukan ada tidaknya “kewenangan” seseorang dalam mengambil kebijakan atau keputusan. Apabila tidak ada aturan hukumnya, maka unsur penyalahgunaan wewenang harus terkait pada AAUPB[35] atau Algemene Beginselen Van Behoorlijk Berstuur.

 

4.3.2.    Penyalahgunaan Wewenang oleh Direksi Persero

 

Direksi Persero “dapat” diperlakukan sebagai “pejabat publik” terkait penugasan khusus dalam rangka pelaksanaan PSO. Berdasarkan tugas khusus ini Direksi Persero selain mempunyai kewenangan “privat” terkait kepentingan perseroan juga mempunyai kewenangan “publik”, yaitu menerbitkan peraturan-peraturan yang mengikat publik terkait pelaksanaan PSO. Direksi Persero juga dapat diperlakukan sebagai “pegawai negeri” berdasarkan Pasal 1 (2) huruf d dan e UU PTPK.

Sebagai “pejabat publik”, maka asas-asas terkait kewenangan publik dalam hukum administarasi berlaku juga untuk Direksi Persero. Untuk itu selain dikenai Pasal 2 UU PTPK, Direksi Persero juga dapat dikenai Pasal 3 UU PTPK tentang penyalahgunaan wewenang yang mengatur bahwa:

Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, dipidana dengan pidana seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan atau denda paling sedikit Rp. 50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu milyar rupiah).

            Penekanan pengaturan ini adalah bahwa tujuan penyalahgunaan adalah untuk menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi. Hal ini berbeda dengan rumusan Pasal 2 UU PTPK, yang bertujuan memperkaya diri. Dengan demikian bila terbukti seseorang mendapat keuntungan dari suatu perbuatan penyalahgunaan, maka masuk kategori rumusan Pasal 3 ini.

            Bertujuan merupakan perbuatan yang intent to. Secara sederhana mudah dimengerti bahwa tujuan atau doel jauh dari sifat alpa atau lalai, karena perbuatan yang bertujuan dipandang telah mempunyai “niatan” sebelumnya. Dalam sistem common law, kata intent to mempunyai arti sengaja. Sebab penyalahgunaan merupakan “abuse”. Namun demikian dalam konsep hukum pidana, hal perbuatan ini harus dibuktikan bahwa karena perbuatan yang telah dilakukan, diri pelaku (dader) atau seseorang atau korporasi telah memperoleh keuntungan dari perbuatan penyalahgunaan dimaksud.

Keuntungan menunjuk pada nilai tambah atau suatu peningkatan. Tanpa suatu peningkatan atau nilai tambah, maka seseorang tidak memperoleh keuntungan. Pada sisi lain harus dipenuhi syarat bahwa dari keuntungan yang diperoleh tersebut Negara dirugikan. Oleh karena itu tekanan rumusan Pasal 3 UU PTPK adalah bahwa keuntungan seseorang tersebut berakibat merugikan keuangan Negara. Dengan demikian apabila seseorang memperoleh keuntungan tetapi Negara tidak dirugikan, maka tidak ada unsur penyalahgunaan wewenang. Pada contoh kasus Jamsostek, investasi beresiko tinggi yang tidak dijamin keamanannya telah dianggap berpotensi merugikan keuangan Negara.[36]

Parameter seseorang menyalahgunakan wewenang adalah bila kewenangan digunakan tetapi tidak sesuai dengan tujuan pemberian kewenangan tersebut. Apabila kemudian berdasar kewenangan-kewenangan yang diberikan tersebut Persero menderita kerugian, maka Direksi dapat dituntut pertanggungjawabannya. Dalam konsep hukum privat kerugian-kerugian Persero dapat diuji, apakah kerugian tersebut merupakan kesalahan Direksi atau bukan. Apabila kemudian hal ini dimasukkan dalam konsep hukum administrasi, kerugian Persero tidak dapat begitu saja dikategorikan kerugian Negara.

 

4.3.3.    Cacat Prosedur Terkait Penyalahgunaan Wewenang

 

Kemungkinan cacat prosedur terkait dengan Persero, adalah pada tataran pelaksanaan PSO, bahwa hal ini bisa terjadi karena anggaran PSO terpisah dengan kekayaan Persero. Pelaksanaan PSO terkait erat dengan program pengadaan barang dan jasa. Pasal 99 PP No. 45 Tahun 2005 menentukan bahwa, tata cara pengadaan barang dan jasa Persero yang menggunakan dana APBN harus dilakukan berdasarkan Pedoman Umum dari menteri. Untuk Persero Tertutup, berdasarkan Penjelasan Pasal 99 (2) PP No. 45 Tahun 2005, Pedoman Umum tersebut harus dianggap sebagai keputusan RUPS. Untuk Persero yang tidak semua sahamnya dimiliki Negara, pedoman umum tersebut harus dikukuhkan lebih dulu oleh RUPS. Pedoman umum dan tata cara sebagaimana dimaksud ditetapkan dengan memperhatikan prinsip-prinsip efisensi dan transparansi.

Pada hasil penelitian, pedoman menteri dalam pengadaan barang dan jasa yang ada saat ini belum pernah dibuat. Cara yang dipakai saat ini adalah dengan menerbitkan Surat Edaran Menteri untuk masing-masing Menteri Teknis yang membawahi bidang BUMN yang bersangkutan tentang Pengadaan Barang dan Jasa tertentu. Surat Edaran Menteri teknis ini juga menunjuk bahwa untuk pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa harus dirujuk Keppres 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah jo Peraturan Presiden Nomor 8 tahun 2006.

Berdasarkan Surat Edaran menteri teknis tersebut kemudian dibuat SOP (Standar Operasional Prosedur) masing-masing perusahaan tentang Ketentuan Umum Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa yang pada dasarnya berisi tentang petunjuk pelaksanaan (Juklak) Pengadaan Barang dan Jasa sesuai Keppres 80 Tahun 2003 jo. Peraturan Presiden Nomor 8 tahun 2006.

Dalam hukum administrasi bentuk hukum seperti Surat Edaran Menteri dan SOP ini mengikat sebagai suatu prosedur yang harus diikuti. Artinya bahwa bila proses pengadaan barang dan jasa tidak dilaksanakan sesuai SE menteri dan SOP, maka dianggap telah terjadi cacat prosedur, yang dalam hukum administrasi harus diulang prosesnya. Untuk itu apabila proses pengadaan barang dan jasa tidak dilaksanakan sesuai SE menteri dan SOP, atau pertanggungjawabannya tidak sesuai aturan-aturan pertanggungjawaban keuangan Negara, maka Direksi Persero dapat dianggap telah menyalahi prosedur, dan atau bahkan dapat diindikasikan pada korupsi apabila ternyata tindakannya di kemudian hari, terkait pengadaan barang dan jasa dianggap telah merugikan keuangan negara.

Sebagai contoh kasus untuk hal ini adalah kasus proyek pengadaan dua mesin pembangkit (turbin gas truck mounted) untuk PLTGU Borang, Palembang, Sumatera Selatan yang dilaksanakan oleh PT PLN. Pada kasus ini diindikasikan terjadi penggelembungan (mark up) dalam pembelian dua alat tersebut.[37] Di samping itu  proses pengadaan turbin tersebut tidak dilakukan dengan tender karena kondisi yang sangat mendesak yaitu rencana pemadaman listrik di Sumatera, pelaksanaan Pekan Olahraga Nasional, dan pelaksanaan Pemilu 2004.[38] Modus  korupsi, adalah bahwa tim pelaksana projek membeli mesin bekas pakai, padahal anggarannya untuk pembelian mesin pembangkit yang baru.

Pada tanggal 2 Nopember 2007 Kejaksaan Negeri Jakarta Selatan mengeluarkan Surat Ketetapan Penghentian Penyidikan dan Penuntutan (SK-SP3) No. Tap 03/0.1.14/ET.1/11/2007 untuk Ali Herman Ibrahim dan Agus Darmadi, No. Tap 04/0.1.14/ET.1/11/2007 untuk Yohanes Kenedy Aritonang, dan No. Tap 05/0.1.14/ET.1/11/2007 untuk Edy Widiono.[39] Surat Penghentian Penyidikan pada dugaan korupsi pembelian mesin PLTGU Borang ini menetapkan bahwa proses pembelian telah sesuai Keppres No. 80 Tahun 2003 tentang Pengadaan Barang dan Jasa;[40] dan bahwa dalam proses penyidikan tidak ditemukan cukup bukti, baik unsur perbuatan melawan hukum maupun unsur kerugian Negara.[41]

Adanya cacat prosedur tidak secara otomatis terdapat unsur penyalahgunaan wewenang. Cacat prosedur mempunyai implikasi pada penyalahgunaan wewenang jika penggunaan wewenang tersebut menyimpang atau bertentangan dengan tujuan pemberian kewenangan yang telah ditetapkan undang-undang.[42] Sebagai contoh, dilakukannya penunjukkan langsung, ditujukan untuk menguntungkan salah satu rekanan. Pada tataran ini terdapat penyalahgunaan wewenang dan cacat prosedur. Apabila kemudian penyalahgunaan wewenang dan cacat prosedur ini menimbulkan kerugian Negara, maka dapat dikenakan tindak pidana korupsi.

 

4.4.        Tindak Pidana Korupsi Pada Mantan Direksi Bank Mandiri dan PT Jamsostek

 

Dalam kasus contoh Bank Mandiri, Mantan Direksi dituntut korupsi karena kredit yang disalurkan macet. Pembuatan nota analisis fasilitas bridging loan dianggap menyimpang dari kebiasaan norma-norma umum perbankan dan tidak sesuai dengan asas-asas perkreditan, karena dibuat hanya dalam waktu sehari.[43] Selain kredit bridging loan tidak diatur oleh Bank Indonesia dan ketentuan kredit Bank Mandiri, penyaluran kredit ini juga tidak dilengkapi agunan pokok, dan neraca perusahaan karena PT CGN baru didirikan 6 (enam) bulan.[44] Direksi dalam hal ini dinilai tidak hati-hati, sehingga merugikan keuangan Negara, berdasar Pasal 2 (1) UU PTPK.[45] Akibat ketidak hati-hatian tersebut PT CGN macet membayar. Dalam kasus contoh PT. Jamsostek, Mantan Dirut dan mantan Direktur  Investasi didakwa korupsi, yang mengakibatkan kerugian Negara, terkait pembelian surat utang jangka menengah (medium term notes/MTN).[46] Pembelian surat utang ini merupakan investasi beresiko tinggi karena hanya dijamin pernyataan kesanggupan membeli kembali saat jatuh tempo.[47] Untuk itu dikenai Pasal 3 UU PTPK tentang penyalahgunaan wewenang.

Tindak pidana korupsi berdasar Pasal 2 (1) UU PTPK mempunyai tiga unsur delik yang harus dipenuhi secara kumulatif yaitu, unsur melawan hukum; unsur melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi; dan unsur dapat merugikan keuangan Negara.

Dalam konsep tindak pidana korupsi, perbuatan melawan hukum harus dilakukan dengan sengaja (opzet) atauintent toatau dengan tujuan. Kesengajaan harus ditujukan untuk memperkaya diri atau orang lain dan berakibat merugikan keuangan Negara. Unsur memperkaya diri dan kerugian Negara harus dibuktikan secara riil. Apabila seseorang tidak kaya karena perbuatannya dan Negara tidak nyata-nyata merugi, maka tidak ada perbuatan pidana (strafbaarfeit).[48] Padahal rumusan Pasal 2 (1) UU PTPK adalah “dapat merugikan keuangan atau perekonomian Negara”.

Pengaturan Pasal 2 (1) UU PTPK nyata-nyata dilatar belakangi oleh kebutuhan hukum dari beleid anti KKN. Bahkan penyelesaian pada kasus ini antara hukum pidana dengan hukum perseroan tampak dicampur adukan. Persero adalah badan hukum mandiri sebagai persona standi in judicio. Apabila kredit yang disalurkan macet, maka yang merugi adalah Persero, bukan Negara. Kredit macet belum tentu merugikan Persero, apalagi pemegang saham. Pada tataran ini harus dibedakan dengan tegas antara kerugian negara dengan kerugian perseroan dan atau kerugian pemegang saham.

Kebijakan Direksi menyalurkan kredit ataupun membeli surat sanggup, harus bertujuan untuk meningkatkan aset Persero. Keputusan pemberian bridging loan dan pembelian surat sanggup, merupakan kebijakan yang diambil Direksi. Pengambilan kebijakan oleh Direksi diatur dalam Pasal 92 (2) UU PT bahwa direksi berwenang mengambil kebijakan yang dipandang tepat,  berdasar keahlian, peluang yang tersedia, dan kelaziman dalam dunia usaha yang sejenis.

Apabila kebijakan kedua Direksi tersebut dianggap tidak tepat oleh pemegang saham, seharusnya berdasarkan Pasal 97 (6) jo Pasal 97 (3) dan (4) UU PT pemegang saham dapat mengajukan gugatan terhadap anggota Direksi untuk minta pertanggungjawaban Direksi secara tanggung renteng sampai harta pribadinya. Pada sisi lain seharusnya Jaksa Penuntut Umum (JPU) membuktikan bahwa penyaluran bridging loan dan pembelian surat sanggup tersebut akan merugikan Persero terlebih dahulu. Apabila kemudian kerugian Persero tersebut menyebabkan pemegang saham rugi, maka Negara dalam kedudukannya sebagai pemegang saham dapat menderita rugi.

Terkait kasus contoh PT Jamsostek, untuk menentukan ada tidaknya “penyalahgunaan wewenang” Direksi, harus didasarkan pada aturan-aturan yang memberi kewenangan, yaitu UU PT dan Anggaran Dasar. Apabila tidak ada peraturan dasar yang dapat dipergunakan untuk menilai ada atau tidaknya penyalahgunaan wewenang, maka Direksi harus dibebaskan. Penyalahgunaan wewenang kepengurusan Persero, ukurannya adalah Penjelasan Pasal 2 (2) UU PT. Dalam hal ini berarti tidak ada unsur kesalahan (schuld) atau sifat melawan hukum dari perbuatannya. Tidak terbuktinya unsur “wederrechtelijk” (melawan hukum) akibat tidak terbuktinya unsur “penyalahgunaan wewenang” merupakan dasar peniadaan unsur pidana (negative materiele wederrechtelijk ).

Sebagai contoh perbandingan dikemukakan disini putusan kasus Bank Indonesia di PN Jakarta Pusat No. 2043/Pid.B/2001/PN.Jkt.Pst., 1 April 2003. Direksi Bank Indonesia (kolektif Institutional) dianggap secara sah dan meyakinkan melanggar dakwaan primair didasarkan fakta hukum mengenai Kebijakan Dewan Direksi Bank Indonesia atau “Overheidsbeleid”sebagai berikut :[49]

a.    Pemberian Dispensasi kliring bagi 18 (delapan belas) Bank yang mengalami Saldo Debet yang bertentangan dengan Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia No : 14/35/Kep/Dir/UPPB tanggal 10 September 1981 (tentang Penyelenggaraan Kliring Lokal) dan Surat Edaran Direksi Bank Indonesia No : 22/227/UPG tanggal 31 Maret 1990 (tentang Otomasi Penyelenggaraan Kliring),

b.    Pemberian Kredit Likuiditas bagi 18 (delapan belas) Bank yang mengalami Saldo Debet yang bertentangan dengan Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia (antara lain) No. 21/54/Kep/Dir tanggal 27 Oktober 1988 tentang Penyediaan Fasilitas Diskonto dalam Rupiah.

Pertimbangan Pengadilan menyatakan bahwa Direksi Bank Indonesia telah melakukan:

·         Pemberian fasilitas Saldo Debet, yaitu dengan dispensasi kliring bagi 18 (delapan belas) Bank yang mengalami Saldo Debet yang bertentangan dengan Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia No. 14/35/Kep/Dir/UPPB tanggal 10 September 1981 (tentang Penyelenggaraan Kliring Lokal) dan Surat Edaran Direksi Bank Indonesia No : 22/227/UPG tanggal 31 Maret 1990 (tentang Otomasi Penyelenggaraan Kliring),

·         Pemberian Kredit Likuiditas bagi 18 (delapan belas) Bank yang mengalami Saldo Debet yang bertentangan dengan Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia (antara lain) No. 21/54/Kep/Dir tanggal 27 Oktober1988 (tentang Penyediaan Fasilitas Diskonto dalam Rupiah).

Kebijakan pemberian kredit likuiditas dalam keadaan yang darurat adalah sesuai Petunjuk Presiden Tanggal 3 Desember 1996 dan tanggal 15 April 1997 yang saat itu pada pokoknya melarang untuk melakukan tindakan likuidasi atau tindakan-tindakan lain yang dapat menimbulkan gejolak sosial sehubungan dengan adanya dua agenda nasional, yaitu Pemilihan Umum dan Sidang Umum MPR-RI.

Berdasar petunjuk Presiden RI ini, maka pemberian fasilitas kredit likuiditas merupakan Kebijakan Negara atau Staatsbeleid yang diimplementasikan oleh aparatur Negara atau Overheidsbeleid”.  Dewan Direksi Bank Indonesia memiliki kewenangan untuk menetapkan suatu “kebijakan” (beleid) sebagaimana tercantum dalam Undang-undang No. 13 tahun 1968 (Lembaran Negara No. 63 tahun 1968 jo Tambahan Lembaran Negara No. 2865).  

Kebijakan Bank Indonesia secara kolektif institusional tentang pemberian kredit likuiditas ini merupakan persoalan “Kebebasan Kebijakan” atau “Beleidsvrijheid” atau “Freies Ermessen” yang dalam tugas publiknya Negara cq Direksi Bank Indonesia memiliki ruang gerak bebas. Sehingga landasan atau motivasi adanya kebebasan Negara dalam menjalankan tugas publik tidak dapat dinilai oleh Pengadilan Umum, tetapi oleh Pengadilan TUN. Sebab hal ini adalah “separation of power”, khususnya dalam arti “separation of function” ataupun “separation of organism”.[50] Dengan demikian dapat dikatakan bahwa kebijakan tidak termasuk dalam penilaian Hakim Umum, yang memfokuskan pada “rechtmatigheid”, bukan “doelmatigheid”.[51]

Pembatasan terhadap Beleidsvrijheid adalah apabila terdapat perbuatan yang masuk dalam katagori penyalahgunaan wewenang (“Detournement de pouvoir”) dan perbuatan sewenang-wenang (“Abus de Droit”).  Dengan demikian Kebijakan Direksi Bank Indonesia merupakan kebebasan kebijakan suatu Freies Ermessen atau beleidsvrijheid dalam rangka Staatsbeleid yang dilakukan oleh direksi Bank Indonesia selaku Overheidsbeleid.

Surat keputusan atau surat edaran Direksi Bank Indonesia, tetap harus didasari  suatu norma umum pemerintahan yang baik, sesuai asas AUPB. Tujuan kebijakan bank Indonesia terbukti untuk memperbaiki likuiditas perbankan (saat itu) agar tidak terjadi kerugian pada nasabah bank disamping melindungi perekonomian negara dari krisis ekonomi, hal mana sesuai dengan asas Kecermatan Materiel (Kecermatan Substantif) dari AAUPB. Oleh karena itu keputusan Direksi Bank Indonesia masih berada dalam batas-batas kepatutan, artinya perbuatannya adalah materiele tetapi tidak wederrechtelijk.

Dalam menentukan unsur “penyalahgunaan wewenang” dengan persoalan “staatsbeleid” adalah bersifat alternatif pada Asas Kecermatan Substantif. Materiale Feit” berupa Rapat Direksi yang menghasilkan suatu diskresi atau kebijakan Dewan Direksi Bank Indonesia tidak dapat dianggap sebagai tindak pidana, sebab unsur “penyalahgunaan wewenang” sebagai bestaddeel delict tidak terbukti sebagai Strafbare Feit, tetapi sebagai suatu kebijakan (beleid).[52]

Girindro Pringgodigdo menyatakan bahwa instant decision yang merupakan keputusan Direksi BI tersebut, baik tertulis dan/atau lisan harus didasarkan pada wewenang discretioner” (Discretionary Power atau authority) dalam batas asas kecermatan substantif AAUPB (Algemene Beginselen Van Behoorlyk Bestuur).[53]

Kewenangan diskresi seringkali lebih baik daripada aturan-aturan tertulis dibuktikan dalam menghadapi suatu hasil dari “unique facts and circum tones of particular cases”.[54] Untuk itu penerapan fungsi positif dari sifat melawan hukum materiel, seharusnya dilakukan lebih ketat, kondisional, situasif dan kasuistis, dengan kriteria yang jelas, yaitu perbuatan pelaku tidak memenuhi rumusan delik, tetapi kerugian lebih besar daripada keuntungannya.[55] Bahwa pelaku, meskipun tidak melakukan pelanggaran peraturan yang ada sanksi pidananya, tetapi menerima fasilitas yang berlebihan serta keuntungan lainnya dengan maksud agar menggunakan kekuasaan atau wewenang yang melekat pada jabatannya secara berkelebihan/menyimpang.

 

Tentang penulis:

Dr Wuri Adriyani SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Email: adriyan02@yahoo.com

 


[1] Arifin P. Soeria Atmadja, Jurnal Hukum Bisnis, Vol. 26, No 1 Tahun 2007, hal. 6, yang mengutip dari Simon, Henk,:” Publiekrecht of Privaatrecht?”, diss. 1993.

 

[2] Arifin P. Soeria Atmadja, Ibid., hal. 4.

 

[3] Bandingkan Arifin P. Soeria Atmadja, Ibid.

 

[4] Ibid.

 

[5] Sulistio, Keuangan Perseroan Terbatas (Persero) Bukan Keuangan Negara, Jurnal Ekonomi, Edisi XXI, 2006, hal. 14.

 

[6] www.hukumonline.com: Definisi Keuangan Negara Masih Tidak Jelas, merupakan pendapat Muladi yang dimuat tanggal 24 februari 2003.

 

[7] Berdasarkan Pasal 41 (2) dan (3) UU Perbendaharaan Negara, investasi pemerintah dapat berupa saham, surat utang, dan investasi langsung, yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah.

 

[8] Mengenai hal ini Pasal 23E (1) UUD (amandemen III),  menegaskan bahwa kedudukan BPK adalah bebas dan mandiri. Berdasar Pasal 2 (2) UU No. 15 Tahun 2004, kewenangan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara ada pada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

[9] Pengaturan lama untuk sanksi ganti rugi bagi pegawai perusahaan Negara yang melalaikan kewajibannya diatur dalam Pasal 13 (1) UU No. 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara bahwa:

Semua pegawai perusahaan negara, termasuk anggota Direksi dalam kedudukan selaku demikian, yang tidak dibebani tugas penyimpanan uang; surat-surat berharga dan barang-barang persediaan, yang karena tindakan-tindakan melawan hukum atau karena melalaikan kewajiban dan tugas yang dibebankan kepada mereka dengan langsung atau tidak langsung telah menimbulkan kerugian bagi perusahaan negara, diwajibkan mengganti kerugian tersebut.

Hal ini menunjukkan bahwa peraturan tentang pengnaan sanksi ganti rugi bagi pegawai perusahaan negara termasuk anggota Direksinya yang melakukan tindakan melawan hukum atau lalai tidak melaksanakan kewajibannya telah dikenal cukup lama.

 

[10] Rusli Effendi, Ajaran Sifat Melawan Hukum Dalam Tindak Pidana Korupsi Dan Mengoptimalkan Tugas, Wewenang Dan Kewajiban Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPTPK), Paper, Seminar Pertanggungjawaban Pidana Dalam Kebijakan Publik dari Tindak Pidana Korupsi, Falultas Hukum Iniversitas Diponegoro, Semarang, 6-7 Mei 2004, hal. 8.

[11] Indriyanto  Seno Adji, Paper, Antara Kebijakan Publik (Publiek Beleid), Asas Perbuatan Melawan Hukum Materiil Dalam Perspektif Tindak Pidana Korupsi di Indonesia, dalam Seminar Pertanggungjawaban Pidana Dalam Kebijakan Publik dari Tindak Pidana Korupsi, Falultas Hukum Iniversitas Diponegoro, Semarang, 6-7 Mei 2004, hal. 14, yang mengutip dari Mardjono Reksodiputro, dalam Kemajuan Perkembangan Ekonomi dan Kejahatan, Buku Kesatu, Cet. Kesatu, Jakarta: Pusat Pelayanan Keadilan dan Pengabdian Hukum (d/h Lembaga Kriminologi) Universitas Indonesia, 1994, hal. 42-43.

 

[12] Andi Hamzah, Korupsi di Indonesia: Masalah dan Pemecahannya, Gramedia-Jakarta, Tahun 1991, hal. 7.

 

[13] Ibid.

[14] Mariam Darus. B, Op. Cit., hal. 5.

 

[15] Ibid.

 

[16] Ibid., hal. 2.

 

[17] De Wetboeken, dan Wetten En Verordeningen, Benevens De Grondwet Van De Republiek Indonesie, Jakarta, Ichtiar Baru – Van Hoeve, 1989, hal.329.

 

[18] Himpunan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia, Disusun Menurut Sistem Engelbrecht,  Jakarta, Ichtiar Baru – Van Hoeve, 1989, hal. 521.

 

[19] Loc. Cit.

 

[20] Loc. Cit.

 

[21] Prawirohamidjojo, Soetojo dan Marthelena Pohan, Onrechtmatige Daad, Foto Copy Perc. & Stensil “Djumali”,  Surabaya, Desember 1979, hal. 3. 

[22] Berdasarkan penjelasan umum, yang dimaksud dengan fasilitas adalah perlakuan istimewa yang diberikan dalam berbagai bentuk, misalnya bunga pinjaman yang tidak wajar, harga yang tidak wajar, pemberian izin yang eksekutif, termasuk keringanan bea masuk atau pajak yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

[23] Penjelasan Pasal 1 UU Nomor 3 tahun 1971 UU PTPK yang telah dicabut, menjelaskan bahwa tindak pidana korupsi pada umumnya memuat aktivitas yang merupakan manifestasi dari perbuatan korupsi dalam arti luas yaitu mempergunakan kekuasaan atau pengaruh yang melekat pada seseorang pegawai negeri atau kedudukan istimewa yang dipunyai oleh seseorang di dalam jabatan umum.

[24] Pasal 4-6 UU Pokok Kepegawaian jo UU Perubahan Pokok Kepegawaian.

 

[25] Sudarto, Hukum dan Hakim Pidana, Alumni, Bandung, 1977, hal. 142.

 

[26] Loc. Cit:  www.hukumonline: Tanggal 24 Februari 2003.

 

[27] Kaligis, OC., Kumpulan Kasus Menarik, Jilid I,  OC Kaligis & Associates, April 2007, hal. 598.

 

[28] Pasal 4 (2) UU BUMN jo. PP 2 (2) PP No. 44 Tahun  2005.

 

[29] Ridwan Khairandy, Jurnal Hukum Bisnis, Volume 26, N0. 1 Tahun 2007, Konsepsi Kekayaan Negara Yang Dipisahkan Dalam Perusahaan Perseroan, hal. 36-37, yang mengutip dari Erman Rajagukguk, Nyanyi Sunyi Kemerdekaan Menuju Indonesia Negara Hukum Demokratis, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Lembaga Studi Hukum dan Ekonomi, Depok, 2006, hal. 386.

[30] Hadjon, disampaikan dalam ceramah pada Pelatihan Deteksi Dini Penyalahgunaan Wewenang Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah, Surabaya, 11-12 Desember 2007.

 

[31] Indriyanto Seno Adji, Op. Cit., hal. 25.

 

[32] Ibid., hal. 35.

 

[33] Ibid.

 

[34] Ibid.

 

[35] AAUPB atau Asas kepatutan dalam melaksanakan kebijakan atau zorgvuldigheid ini diterapkan apabila tidak ada peraturan dasar atau ada peraturan dasar, tetapi peraturan dasar (tertulis) itu tidak dapat diterapkan pada kondisi dan keadaan tertentu yang mendesak sifatnya.

 

[36] Potensi kerugian dapat dianggap sebagai tindak pidana korupsi berdasar Pasal 2 UU PTPK, bukan Pasal 3 UU PTPK. Hal ini yang mengakibatkan kerancuan.

 

[37]www.AntiKorupsi.org: Jumat, 21-April-2006: Pembelian Dua Buah Turbin Gas Truck Mounted Pada 2004.

 

[38] www.tempointeraktif, Dirut PLN Mengaku Tak Tahu Penggelembungan Dana Proyek Borang, Kamis, 26 Januari 2006 | 11:29 WIB.

 

[39] www.INNChannels, Minggu, 04 November 2007: Penghentian Kasus Borang Dinilai Positif.

 

[40] www.sinarharapan.co.id/berita/0711/03/nas03.html: Proses Hukum Dugaan Korupsi PLTGU Borang Dihentikan.

 

[42] Bandingkan dengan Nur Basuki, Op. Cit, hal. 132.

 

[43] Putusan MA No. 1144 K/Pid/2006, Op. Cit., hal.5.

 

[44] Ibid, hal. 6.

 

[45] Ibid., hal. 20.

 

[46] Suara Karya Online, www.suarakarya.com, Djunaedi Diancam Hukuman Seumur Hidup, 9 Desember 2005 dan www.hukumonline, Terdakwa Jamsostek Nilai JPU tidak Mengerti Transaksi Pasar Modal, , 7 April 2006.

 

[47] Ibid.

 

[48] Menurut Indriyanto  Seno Adji, Op. Cit., hal. 7, bahwa rumusan strafbaarfeit atau perbuatan pidana adalah sebagai perbuatan seseorang yang diancam pidana, perbuatannya melawan hukum, terdapat suatu kesalahan dan bagi pelakunya dapat dipertanggungjawabkan atas perbuatannya.

[49] Indriyanto  Seno Adji, Op. Cit., hal. 28.

[50] Ibid.

 

[51] Ibid.

 

[52] Ibid., terkait Pertimbangan Hukum Putusan MA RI No. 572K/Pid/2003, Perkara Pidana Korupsi atas nama Ir. Akbar Tandjung, hal. 207.

 

[53] Ibid., hal. 31 pendapat Girindo Pringgodigdo, Kebijaksanaan, Hirarki Perundang-undangan dan Kebijakan Dalam Konteks Pengembangan Hukum Administrasi Negara di Indonesia, hal. 21.

 

[54] Ibid., yang mengutip pendapat Michael J. Allen dalam bukunya “Cases & Materials on Constitutional & Administration Law” Blackstone Press Limited. 1990, hal. 155.

 

[55] Ibid.

Persero Dalam Hukum Publik dan Hukum Privat (Bagian X)

Oleh Wuri Adriyani

 

Pengantar Redaksi:

Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Wuri Adriyani SH MHum dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 29 Januari 2009. Judul aslinya “Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat”.

Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Senin 23 Februari 2009, Bagian II edisi Senin 2 Maret 2009. Bagian III edisi 9 Maret 2009. Bagian IV edisi Senin 16 Maret  2009. Bagian V edisi Senin 23 Maret 2009. Bagian VI edisi Senin 30 Maret 2009. Bagian VII edisi Senin 6 April 2009. Bagian VIII edisi Senin 13 April 2009. Bagian IX edisi Senin 20 April 2009. Bagian X edisi 27 April 2009. Bagian XI, edisi Senin 4 Mei 2009. Bagian XII, edisi Senin 11 Mei 2009.

 

 

4.    Pertanggungjawaban Direksi terkait Perbuatan Melanggar Hukum

 

4.1.        Unsur-Unsur Perbuatan Melanggar Hukum

Perbuatan melanggar hukum atau onregtmatige daad adalah konsep pertanggungjawaban hukum privat/perdata. Bentuk tanggung jawab dalam hukum perdata adalah pembayaran ganti rugi. Onregtmatige daad diatur dalam Pasal 1365 BW bahwa, ”tiap perbuatan yang melanggar hukum dan membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang menimbulkan kerugian itu karena kesalahannya untuk mengganti kerugian”.[1] Dalam hal ini kesalahan atau kelalaian harus berakibat menimbulkan kerugian pada pihak lain. Kerugian dalam arti ekonomism sedangkan hukuman bagi yang bersalah adalah membayar ganti rugi.

Fred Tumbuan menyatakan bahwa pada dasarnya, arti dan cakupan “perbuatan melanggar hukum” adalah suatu perbuatan atau kelalaian yang:[2] a) melanggar hak orang lain; atau b) bertentangan dengan kewajiban pelaku; atau c) bertentangan dengan kesusilaan baik; atau d) bertentangan dengan kehati-hatian (zorgvuldigheid) yang patut dilaksanakan terhadap keselamatan orang lain atau barang miliknya.

Akibat perbuatan melanggar hukum adalah suatu  kerugian, karena telah dilanggarnya suatu “hak”, namun demikian kesalahan tidak mengakibatkan suatu perbuatan melanggar hukum atau onrechtmatige. Meyers mengatakan bahwa: “Onrechmatigeheid en schuld zijn en identieke begrippen; een daan kan immers schuld of zelf opzettelijk zijn verricht, en toch niet als onrechtmatig zijn te beschouwen” (melanggar hukum dan kesalahan tidak mempunyai pengertian yang sama; suatu perbuatan mungkin dilakukan dengan suatu kesalahan, bahkan dengan kesengajaan, tetapi toh mungkin tidak dapat dianggap sebagai perbuatan melanggar hukum).[3]

Dalam sejarahnya pengertian onrechtmatige daad mengalami banyak perkembangan. Pengertian sempit onrechtmatige daad adalah perbuatan yang langsung melanggar suatu peraturan atau geschreven recht. Dalam Putusan Hoge Raad tanggal 31 Januari 1919, pada kasus Lindenbaum dan Cohen, “onrechtmatige daad” diartikan secara luas, sehingga meliputi juga suatu perbuatan yang bertentangan dengan kesusilaan atau yang dianggap tidak pantas dalam masyarakat.[4] Dengan demikian “perbuatan melanggar hukum” tidak hanya berarti perbuatan yang langsung melanggar hukum, tetapi juga perbuatan yang melanggar kesusilaan, keagaamaan dan sopan santun.[5]

Putusan Hoge Raad dalam kasus pecahnya saluran air akibat musim dingin di Zutphen, Belanda merubah arti “melanggar hukum” atau onrechtmatige daad, untuk menentukan bahwa apapun tindakan seseorang yang merugikan orang lain, berkewajiban mengganti kerugian. Dalam kasus ini, membiarkan kran air terbuka, dimana secara letterlijk dalam undang-undang tidak ada kewajiban untuk itu,  sehingga rumah di bagian bawah menderita kerugian, maka penghuni di atas  diwajibkan hakim untuk mengganti kerugian.  

Perluasan pengertian ini diperlukan untuk menentukan, bahwa seorang yang dalam tindakannya merugikan orang lain, tidak dapat dikatakan bertindak berdasar atas suatu hak dan maka dari itu diwajibkan mengganti kerugian, dan hak ini tentunya harus berdasar atas peraturan.[6] Dengan demikian bahwa dalam onrechtmatigheid, yang terpenting adalah terdapat pengurangan atas sesuatu hak atau inbreuk op een subjectief recht dari orang yang seharusnya mendapat perlindungan.[7] Unsur inilah yang disebut kerugian.

Tanggung jawab atau verantwoordilijkheid dalam hukum privat atas “kerugian” dapat diwujudkan dengan suatu “pembayaran” agar “hak” kembali seperti semula, yaitu bahwa seseorang tidak lagi merasa dirugikan. Dalam konsep hukum privat apabila sudah terjadi keseimbangan dianggap telah memenuhi rasa keadilan. Sebaliknya dalam konsep hukum pidana/hukum pidana korupsi pengembalian uang (negara) tidak menghapuskan pidana. Hal ini merupakan perbedaan yang prinsipiil antara hukum privat dan hukum pidana.

 

4.2.        Kedudukan Ganda Negara terkait Tanggung Jawab Direksi dalam Perbuatan Melanggar Hukum

 

Negara akan turut campur dalam kepentingan individu apabila terkait dengan kepentingan umum.[8] Berdasarkan hal ini sistem pertanggungjawaban dalam hukum publik/hukum pidana dan hukum privat/hukum perseroan berbeda. Pertanggungjawaban dalam konsep hukum publik/hukum pidana terkait dengan kepentingan umum, sedang pertanggungjawaban dalam konsep hukum privat/hukum perseroan terkait dengan kepentingan perorangan/individu.

Negara dalam Persero mempunyai kedudukan ganda: 1) negara sebagai pemerintah yang menyerahkan sebagian tugasnya pada Persero; dan 2) negara sebagai pemegang saham Persero. Kedudukan Negara sebagai pemegang saham Persero adalah sejajar dengan pemegang saham lain. Kedudukan Negara sebagai pemegang saham terpisah dan harus dibedakan tegas dengan kedudukan Negara sebagai pemerintah. Dalam kedudukannya sebagai pemegang saham, Negara berarti menyertakan modal dalam bentuk saham-saham. Dalam kedudukannya sebagai pemerintah, Negara menyerahkan anggaran tersendiri lepas dari saham-sahamnya, yang harus dikelola Persero untuk melaksanakan PSO. Dengan kedudukan ini maka Direksi Persero dalam hal ini juga mempunyai kedudukan ganda yaitu: a) sebagai penanggungjawab anggaran pelaksanaan PSO yang diserahkan pada Persero; dan b) sebagai pengurus yang bertanggung jawab atas manajemen Persero.

Berdasarkan kedua kedudukan ini Direksi Persero dibebani tanggung jawab yang berbeda pula. Dalam kedudukannya sebagai pengurus Persero tanggung jawabnya adalah terkait dengan sistem manajerial Persero. Negara dapat menggugat Direksi Persero dengan perbuatan melanggar hukum apabila merasa dirugikan. Upaya-upaya hukum tersebut antara lain:

  1. mengajukan gugatan melalui pengadilan negeri terhadap anggota Direksi dan atau anggota Dewan Komisaris yang karena kesalahan atau kelalaiannya menimbulkan kerugian Perseroan.
  2. mengajukan gugatan melalui pengadilan negeri karena perseroan dianggap tidak adil dan tanpa alasan wajar dalam mengambil keputusan baik dalam RUPS, maupun dalam forum Direksi, dan atau Dewan Komisaris.
  3. mengajukan pemeriksaan perseroan pada Pengadilan Negeri atas dugaan perbuatan melanggar hukum.

Dalam kedudukannya sebagai pengguna anggaran, Direksi Persero bertanggung jawab atas penggunaan anggaran terkait pelaksanaan PSO yang diserahkan kepadanya. Hanya pada tataran inilah seharusnya diterapkan Pasal 71 (2) UU BUMN yang mengatur tentang kewenangan BPK untuk memeriksa Persero. Negara dalam hal ini dapat melakukan gugatan baik perdata maupun pidana apabila Direksi Persero dianggap telah mengakibatkan kerugian Negara.

 

4.3.        Hukuman atas Perbuatan Melanggar Hukum

 

4.3.1.    Pembayaran Ganti Rugi

 

Seringkali pembayaran ganti rugi tidak cukup begitu saja dapat diterima sebagai hukuman yang “setimpal” sebagai akibat satu kesalahan atau kelalaian. Persoalan pembayaran ganti rugi terkait erat dengan jumlah pembayaran yang bersifat relatif dan subyektif. Menaksir jumlah ganti rugi yang setimpal untuk menyeimbangkan suatu keadaan tidak mudah dilakukan.

Kewenangan menentukan adanya kesalahan atau kelalaian ada pada Hakim. Penentuan tersebut kemudian dipakai sebagai dasar penetapan jumlah ganti rugi yang harus dibayar dader atau pelaku.[9] Terkait dengan kewenangan Hakim, dalam literatur ditemukan pentingnya hubungan kausal, antara perbuatan dengan kerugiannya. Pada sisi lain perbuatan melanggar hukum diketahui bukan hanya perbuatan yang langsung melanggar hukum, melainkan juga perbuatan yang secara tidak langsung mengganggu keseimbangan keuangan perseroan, sudah cukup dikatakan telah terjadi pelanggaran hukum. Perbuatan melanggar hukum dapat mengakibatkan suatu kerugian yang bersifat subjektif, misalnya berkurangnya kredibilitas perseroan di masyarakat.

Dalam konsep hukum privat, suatu perbuatan melanggar hukum dapat berasal dari wanprestasi. Pelanggaran Direksi karena tidak melaksanakan kewajibannya dapat dikatakan telah melanggar perjanjian (kontrak manajemen) antara Direksi dengan RUPS yang dalam hal Persero Tertutup adalah Menteri Negara BUMN. Untuk ganti rugi karena wanprestasi diatur Pasal 1239 BW bahwa: ”Alle verbindtenissen om iets te doen, of niet te doen, worden opgelost in vergoeding van kosten, schaden en interessen, in geval de schuldenaar niet aan zijne verpligting voldoet,[10] atau terjemahannya “Tiap perikatan untuk berbuat sesuatu, atau untuk tidak berbuat sesuatu, wajib diselesaikan dengan memberikan penggantian biaya, kerugian dan bunga, bila debitur tidak memenuhi kewajibannya”.[11]

Wanprestasi juga tepat digunakan terkait dengan asas-asas dalam Good Corporate Governance (GCG) atau Tata Kelola Perusahaan Yang Baik.[12] GCG merupakan kontrak yang memberikan jaminan bahwa pengurus akan bertindak terbaik demi kepentingan perseroan; kepentingan para pemegang saham (shareholder) dan sekaligus kepentingan para kreditor (stakeholder).

 

4.3.2.    Alasan-alasan Pembenar sebagai Prenghapus Perbuatan

Melanggar Hukum

 

Direksi yang lalai atau salah dalam mengurus perseroan dan mengakibatkan kerugian harus bertanggung jawab. Pada sisi lain secara adil harus diakui bahwa seseorang pada asasnya dapat membuktikan bahwa dirinya tidak bertanggung jawab atas suatu perbuatan melanggar hukum. Dalam literatur ditemukan empat cara untuk lepas dari tanggung jawab, yaitu noodweer atau pembelaan diri, overmaght atau keadaan memaksa, noodtoestand dan pembayaran ganti rugi. Keempat hal ini disebut sebagai alasan-alasan pembenar (rechtvaardigingsgronden) untuk menghilangkan sifat melanggar hukum dari satu perbuatan.[13]

Noodweer atau pembelaan diri, Direksi dapat menggunakan Pasal 97 (5) UU PT. Pembelaan diri atau noodweer merupakan pembuktian bahwa seseorang telah melakukan tugasnya dengan “itikad baik” dan “hati-hati”.

Overmaght atau keadaan memaksa dapat bersifat mutlak (absolute) atau tak mutlak (relatief).[14] Keadaan memaksa yang bersifat mutlak adalah bahwa setiap orang dalam keadaan tersebut dapat dipastikan akan terpaksa melakukan perbuatan melanggar hukum. Untuk keadaan memaksa relatif, terjadi apabila seorang melakukan perbuatan melanggar hukum yang dalam kondisi tertentu yang sebetulnya dapat dihindari, tetapi karena kedudukannya perbuatan melanggar hukum terpaksa dilakukan. Dalam hal ini kewajibannya untuk menghindari dianggap hilang. Apabila Direksi mengambil kebijakan tertentu karena keadaan terpaksa baik mutlak maupun relatif, dan tidak ada jalan lain, maka Direksi harus dibebaskan dari tanggung jawab.

Noodtoestand merupakan tindakan yang bersifat penyelamatan akan kepentingan tertentu dengan cara melakukan pelanggaran hukum. Dalam hal ini tidak ada kewajiban mengganti rugi, karena perbuatan tersebut tidak onrechtmatig.[15] Upaya penyelamatan disini adalah penyelamatan perseroan dari kerugian yang lebih besar.

Keempat alasan pembenar di atas oleh Niewenhuis dikelompokkan dalam dua alasan pembenar: (1) alasan-alasan pembenar yang “dipinjam” dari hukum pidana, yaitu daya paksa, pembelaan terpaksa, ketentuan undang-undang, dan perintah jabatan (cf. pasal 48-51 KUHP); (2) alasan-alasan pembenar yang dihasilkan oleh peradilan, antara lain izin dan penerimaan risiko.[16]

 

Tentang penulis:

Dr Wuri Adriyani SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Email: adriyan02@yahoo.com

 


[1] Himpunan Peraturan Perundang-undangan RI, Ichtiar Baru van Hoeve, Loc. Cit.

 

[2] Bandingkan dengan Fred Tumbuan, Op.Cit., hal. 20.

 

[3] Wiryono Prodjodikoro, Perbuatan Melanggar Hukum, Bandung, Mandar Maju, 2000, hal. 31, yang mengutip pendapat Meyers dalam Weekbland voor Privatrecht, Notarisambt en Registratie, No. 3442.

 

[4] Wiryono Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 7. Kasus Lindenbaum vs Cohen: dua percetakan, satu milik Cohen, yang lain milik Lindenbaum, yang bersaing hebat. Seorang pegawai Lindenbaum dibujuk oleh Cohen agar memberitahukan turunan surat penawaran, dan nama-nama pelanggan. Cohen bermaksud mempergunakan keterangan-keterangan itu menarik pelanggan Lindenbaum pindah kepadanya. Tindakan Cohen diketahui Lindenbaum, yang merasa dirugikan, oleh karenanya Lindenbaum menggugat Cohen. Lindenbaum menamakan tindakan Cohen sebagai perbuatan melanggar hukum dari pasal 1401 B.W Belanda (pasal 1365 B.W. Indonesia) dan minta ganti rugi.

 

[5] Ibid.

 

[6] Ibid., hal. 10.

 

[7] Ibid.

 

[8] Utrecht, Loc. Cit. 

[9] Bandingkan dengan  Soetojo Prawirohamidjojo dan Marthelena Pohan, Onrechtmatige Daad, Foto Copy Perc. & Stensil “Djumali”,  Surabaya, Desember 1979, hal.  1.

 

[10] De Wetboeken, Op.Cit., hal. 326.

 

[11] Himpunan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia, Op.Cit., hal. 519.

 

[12] Eksistensi corporate governance (tata kelola) tidak lepas dari refleksi pemisahan tegas antara kepemilikan dan pengelola perusahaan. Pemisahan ini memberikan kewenangan kepada pengelola (manager/direksi) untuk mengurus perusahaan seperti mengelola dana dan mengambil keputusan perusahaan untuk dan atas nama pemilik. Sebaliknya, pemilik dapat lebih mudah mengawasi jalannya pengurusan peseroan yang dilakukan Direksi.

 

[13] Soetojo, Op. Cit., hal. 11.

 

[14] Wiryono, Op. Cit., hal. 44.

 

[15] Soetojo, Loc. Cit.

 

[16] Nieuwenhuis, Pokok-pokok Hukum Perikatan, terjemahan Djasadin Saragih, tanpa tahun, hal. 66.

Persero Dalam Hukum Publik dan Hukum Privat (Bagian IX)

Oleh Wuri Adriyani

 

Pengantar Redaksi:

Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Wuri Adriyani SH MHum dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 29 Januari 2009. Judul aslinya “Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat”.

Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Senin 23 Februari 2009, Bagian II edisi Senin 2 Maret 2009. Bagian III edisi 9 Maret 2009. Bagian IV edisi Senin 16 Maret  2009. Bagian V edisi Senin 23 Maret 2009. Bagian VI edisi Senin 30 Maret 2009. Bagian VII edisi Senin 6 April 2009. Bagian VIII edisi Senin 13 April 2009. Bagian IX edisi Senin 20 April 2009. Bagian X edisi 27 April 2009. Bagian XI, edisi Senin 4 Mei 2009. Bagian XII, edisi Senin 11 Mei 2009.

 

 

4.            Perbuatan Ultra Vires dalam Batas Kewenangan Pengurusan Direksi

 

4.1.        Batas-batas Kewenangan Direksi

 

Dalam menggunakan kewenangannya mengurus perseroan, Direksi tentu mempunyai batasan-batasan. Dalam konsep hukum administrasi kewenangan harus digunakan sesuai tujuan pemberian kewenangan. Apabila tidak, maka dikatakan telah terjadi penyalahgunaan wewenang. Batas-batas wewenang dalam hukum administrasi adalah aturan hukum dan asas-asas kepatutan yang disebut Algemene Beginselen van Behorlijk Berstuurs atau Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik.

Sama dengan konsep hukum administrasi, batas kewenangan Direksi adalah aturan hukum yang mengikat perseroan yaitu UU PT dan Anggaran Dasar. Selain kedua aturan tersebut, kewenangan bertindak Direksi juga dibatasi oleh asas itikad baik, asas kepantasan, asas kepatutan atau Good Corporate Governance (GCG). Dalam Pasal 97 (2) UUPT diatur bahwa, Direksi wajib dengan itikad baik dan penuh tanggungjawab dalam menjalankan kepengurusan. Penjelasan Pasal 4 UU PT juga menegaskan hal ini bahwa:

Berlakunya undang-undang ini, anggaran dasar perseroan dan peraturan perundang-undangan lainnya, tidak mengurangi pula kewajiban setiap perseroan untuk mentaati asas itikad baik, asas kepantasan, asas kepatutan, dan prinsip tata kelola perseroan yang baik (good corporate governance) dalam menjalankan perseroan.

Menurut Fred Tumbuan batas kewenangan Direksi yang utama adalah “maksud dan tujuan perseroan” yang diatur Pasal 92 (1) UU PT.[1] Maksud dan tujuan Perseroan mempunyai 2 (dua) segi, di satu pihak merupakan sumber kewenangan bertindak bagi perseroan dan di lain pihak merupakan batas kewenangan bertindak perseroan (de doelomschrijving van de rechtspersoon geldt als begrenzing van haar bevoegdheid).[2]

Dalam praktek tidak didasarkannya suatu kebijakan Direksi pada asas “kepatutan” dan “kepantasan” dipakai sebagai alasan untuk menghentikan pengurus atau Direksi karena tindakannya dianggap telah merugikan perusahaan.[3] Direksi yang tidak bisa bekerja sama dengan anggota Direksi yang lain, juga dapat dianggap merugikan perusahaan. Terkait hal ini Latimer menyatakan bahwa: “the basic duty owed by the directors to their company – to exercise their powers for proper purposes and not to act oppressively”.[4]

Dalam sistem common law, kewajiban Direksi beritikad baik dikenal dengan “the fiduciary duty of good faith and loyalty”. Good faith berarti bahwa direksi harus bertindak jujur bahwa apa yang dilakukan adalah yang terbaik untuk kepentingan perusahaan (honestly in what they believe to be the best interests of the company).[5]  Untuk besarnya tanggung jawab Direksi dikenal denganthe duty of care and skill”, yang terdiri dari tiga macamduty” yang apabila dilanggar ancaman hukumnya adalahtortatau perbuatan melawan hukum, yaitu:[6]

a.    Skill, bahwa Direksi harus mempunyai kemampuan dan pengalaman lebih di bidangnya (particular field of experience) sehingga perusahaan dapat dinilai telah benar-benar dijalankan dengan baik (being properly run);

b.    Diligence, bahwa Direksi harus dapat dinilai telah melakukan langkah-langkah manejemen yang tepat (take reasonable steps to place themselves in a position to guide and monitor the management of the company);

c.     Reliance on others, bahwa Direksi harus saling bekerja sama.

Jelas bahwa asas-asas ini bertujuan memberi perlindungan kepada perseroan dan atau pemegang saham. Tetapi bila kerugian yang timbul menyebabkan pihak ketiga juga menderita kerugian, sama dengan sistem common law, anggota Direksi dapat dipertanggungjawabkan berdasar perbuatan melawan hukum atau onrechtmatigedaad berdasarkan Pasal 1365 BW.[7] 

 

4.2.        Perkembangan Ultra Vires dan Default Rules

 

Penggunaan kewenangan harus sesuai dengan tujuan pemberian kewenangan. Penggunaan kewenangan yang tidak sesuai dengan tujuan pemberiannya masuk dalam kategori penyalahgunaan wewenang. Dalam konsep hukum perseroan di negara sistem common law hal ini dikenal dengan beyond the power atau ultra vires.[8]

Istilah “ultra vires” berasal dari bahasa latin, yang berarti “di luar” atau “melebihi” kekuasaan.[9] Dalam Black’s Law Dictionary, ultra vires diartikan sebagai beyond the scope of power allowed or granted by a corporate charter or by the law (the officer was liable for the firm’s ultra vires actions).[10] Ultra Vires juga merupakan an act in excess of the authority conferred by law, and therefore invalid.[11] Fred Tumbuan mengartikan ultra vires sebagai perbuatan yang berada di luar kecakapan bertindak yaitu di luar ruang lingkup maksud dan tujuan perseroan yang ditentukan Anggaran Dasar.[12] Perbuatan yang secara eksplisit atau secara implisit tercakup dalam Anggaran Dasar adalah perbuatan “intra vires” yang dibolehkan.

Hukum Perseroan Indonesia menganut prinsip “ultra vires”.[13] Baik dalam sistem common law maupun di Indonesia ultra vires dikatakan invalid atau cacat hukum. Apapun alasannya, bahkan meskipun tindakan Direksi tersebut nyata-nyata menguntungkan perseroan dan atau pemegang saham, pada dasarnya dinyatakan invalid atau null and void atau batal.

Anggaran Dasar perseroan berdasar Pasal 4 UU PT ditentukan bersifat mengikat semua organ perseroan yaitu RUPS, Direksi dan Dewan Komisaris. Kesepakatan yang diwujudkan dalam Anggaran Dasar merupakan hukum yang tertinggi yang harus dihormati dan dipatuhi semua pihak agar suatu organisasi berjalan baik. Terkait “kekuatan” Anggaran Dasar dan tindakan ultra vires, dapat dipelajari bahwa RUPS yang memenuhi kuorum dengan suara bulat dapat mengesampingkan ketentuan Anggaran Dasar. Fred Tumbuan secara tegas menyatakan bahwa pendapat demikian tidak benar. Dasar dari pemikiran ini adalah putusan Hooggerechtshof Hindia Belanda tanggal 31 Desember 1931 dalam kasus “NV Albrecht & Co. vs.  Margaretha Lanser”.[14] Dalam putusan ini ditegaskan bahwa Perseroan tidak dapat melakukan perbuatan hukum yang berada di luar kecakapan bertindaknya meskipun disetujui semua pemegang saham.

Contoh putusan lain adalah Arrest Hoge Raad Belanda tanggal 8 April 1938 dalam kasus “N.V. van Gulpen en Swerts vs. Eugen Mehler”.[15] Hakim menetapkan bahwa kekuatan mengikat Anggaran Dasar tidak dapat dikesampingkan, teristimewa apabila menyangkut maksud dan tujuan Perseroan.[16] Berdasar putusan ini, dikatakan Fred Tumbuan bahwa jelas maksud dan tujuan perseroan adalah batas kewenangan bertindak (de doelomschrijving van de rechtspersoon geldt als begrenzing van haar bevoegdheid).[17] Perbuatan hukum yang dilakukan Direksi yang secara eksplisit atau implisit tidak diatur dalam Anggaran Dasar, batal demi hukum.

Putusan lain masih terkait adalah putusan House of Lords Inggris tahun 1875 tentang “Asbury Railway Carriage and Iron Company vs. Riche”, yang pada dekade itu disebut sebagai “landmark decision”. Asbury adalah suatu perusahaan yang dibentuk untuk jual-beli, sewa atau pinjam gerbong atau alat angkut kereta api dan mechanical engineering, telah dianggap melakukan perbuatan ultra vires, karena melakukan pekerjaan kontraktor jalan kereta api. Dalam kasus ini meskipun kemudian “pekerjaan kontraktor” oleh seluruh pemegang saham disetujui dalam RUPS, ternyata tetap dianggap sebagai perbuatan ultra vires yang harus ditolak. Putusan House of Lords ini dikutip sebagai berikut: If a company, incorporated by or under a statute, acted beyond the scope of the objects stated in the stated in the statute or in its memorandum of association, such acts were void as beyond the company’s capacity even if ratified by all the members[18]

Ketiga putusan ini sudah sangat tua dan kaku. Perkembangan saat ini muncul pendapat lain mengenai “persetujuan perbuatan hukum Direksi di luar Anggaran Dasar oleh para pemegang saham dalam RUPS”. Pendapat ini menyatakan bahwa apabila satu perbuatan hukum nyata-nyata diinginkan para pemegang saham karena penting terkait kelangsungan perseroan, tetapi perbuatan hukum dimaksud tidak termuat dalam Anggaran Dasar, maka yang harus dilakukan lebih dulu adalah merubah Anggaran Dasar. Mengingat tidak selamanya hasil perbuatan ultra vires akan merugikan pemegang saham.

Pendapat bahwa “perubahan anggaran dasar” merupakan jalan terbaik dapat dibenarkan, sebab konsep pengaturan Anggaran Dasar seringkali memakai default rules, yang artinya bahwa pengaturan tersebut dapat diubah disesuaikan dengan perkembangan kepentingan atau tujuan perseroan. Seperti dikemukakan Davies bahwa: “In the American case, however, the legislation often uses default rules which can be changed by appropriate provisions in the company’s constitution, so that, where this is the case, the shareholders can ultimately adopt the set of rules they want, as in the case in Britain.”[19] Konsep default rules ini menunjukkan bahwa penentuan isi Anggaran Dasar adalah murni hak pemegang saham, asalkan perubahan tersebut tidak bertentangan dengan peraturan lain, ketertiban dan kesusilaan.

Untuk mengetahui apakah tindakan Direksi berada di luar kewenangannya atau tidak terdapat beberapa kriteria sebagai berikut:[20]

a.    secara tegas dilarang oleh Anggaran Dasar;

b.    dalam kondisi khusus, tidak dapat dikatakan menunjang kegiatan-kegiatan yang tersebut dalam Anggaran Dasar;

c.    dalam kondisi khusus, tindakannya tidak dapat ditafsirkan dilakukan untuk kepentingan Perseroan.

Fred Tumbuan mengemukakan dua ukuran bahwa tindakan atau perbuatan Direksi masih tercakup dalam maksud dan tujuan perseroan: [21]

a.    Perbuatannya masih dalam arti yang lazim (wajar) dalam bidang bisnis perseroan yang bersangkutan;

b.    Perbuatannya menunjang kegiatan-kegiatan usaha yang telah diatur dalam anggaran dasar.

 

4.3.        Tanggung Jawab Kolegial Terkait Ultra Vires

 

Berdasarkan uraian-uraian yang dipaparkan di atas terkait pertanggungjawaban kolegial terdapat dua kemungkinan ultra vires:[22]

a.    ultra vires dilakukan bertentangan dengan Anggaran Dasar;

b.    ultra vires yang dilakukan tidak bertentangan dengan Anggaran Dasar.

Terhadap kedua kemungkinan ini pertanggungjawaban kolegial Direksi bergantung diterima atau tidaknya oleh RUPS. Pada dasarnya anggota Direksi yang setuju harus bertanggung jawab secara kolegial. Untuk kemungkinan yang pertama, pada dasarnya perbuatan tersebut batal demi hukum, namun apabila ternyata RUPS menerima, maka semua anggota Direksi yang setuju bertanggung jawab secara kolegial. Untuk kemungkinan kedua, apabila tidak diterima RUPS karena kebijakan-kebijakan yang diambil Direksi tidak businesslike manner, maka semua anggota Direksi yang setuju juga harus bertanggung jawab secara kolegial.[23]

Craig pada konteks diskresi dalam hukum administrasi terkait ultra vires dinyatakan bahwa ultra vires principle dapat dibedakan menjadi dua, sempit dan luas:

In narrow sense it captured the idea that those to whom power has been granted should only exercise that power within their designated area: the agency must have legal capacity to act in relation to the topic in question.

In a broader sense the ultra vires principle provided the justification for constraints upon the way in which the power given to the administration agency was exercised. The agency must comply with rules of fair procedure, it must exercise its discretion to attain only proper and not improper purposes, it must act on relevant and not irrelevant considerations and it must not act unreasonably.[24]

Ultra vires sempit hampir mirip dengan wewenang diskresi dalam arti sempit atau beleidsvrijheid bahwa peraturan perundang-undangan memberikan wewenang tertentu atau legal capacity, tetapi tidak ditegaskan apakah ada kemungkinan untuk tidak menggunakannya meskipun syarat-syarat bagi penggunaannya secara sah dipenuhi. Pada ultra vires luas lebih mirip dengan kewenangan diskresi untuk memutus sendiri, tetapi ditegaskan penggunaannya harus fair procedure yang memenuhi syarat proper  purposes, relevant considerations dan reasonable atau good faith.

Ian Ellis Jones membagi ultra vires sempit menjadi dua yaitu substantive ultra vires dan procedural ultra vires.[25] Demikian juga halnya dengan ultra vires luas dibagi menjadi dua yaitu abuse of power yang terdiri dari bad faith, improper purpose, irrelevant considerations, manifest unreasonableness, lack of propotionality, uncertainity, no evidence, dan failure to exercise power yang terdiri dari fettering discretion, acting on a policy, acting under dictation, sub delegation dan estoppel.[26]

Ultra vires pada dasarnya dapat merugikan pihak ketiga. Untuk itu pihak ketiga yang terkait, perlu hati-hati mempelajari Anggaran Dasar, sebab apabila terjadi ultra vires untuk kemungkinan pertama, yaitu bertentangan dengan Anggaran Dasar, maka pihak ketiga tidak dapat mengajukan tuntutan pada perseroan. Gugatan harus diajukan pada Direksi secara pribadi. Terkait hal ini penting bagi hukum perseroan Indonesia, Anggaran Dasar didaftarkan dalam Tambahan Berita Negara. Oleh karena itu resiko atas terjadinya ultra vires dalam civil law, dibebankan pada pihak ketiga.[27]

Konsep ultra vires dengan sistem pertanggungjawaban di atas merupakan ajaran atau konsep ultra vires civil law yang berbeda dengan sistem common law. Dalam sistem common law konsep hukum ultra vires adalah null dan void.[28] Perlindungan terhadap pihak ketiga dilakukan dengan cara “exercise the power of the directors”. Dalam konsep hukum administrasi menurut Ellis Jones masuk dalam kategori procedural ultra vires. Pihak ketiga harus tahu yang disebut “constructively knowledge”, bahwa kewenangan Direksi pada saat transaksi dibuat adalah dalam kapasitasnya sebagai “for the purpose of the company”. Dalam konsep hukum perseroan dikatakan oleh Davies bahwa: “Even worse, the common law undermined the security of the third partie’s transaction with the company not only where that third party actually knew about the improper purpose, but also where the third party had that knowledge constructively”.  Mengenai hal ini dalam konsep hukum administrasi dikatakan bahwa pengambil keputusan harus mengambil keputusan dengan menggunakan prosedur-prosedur tetentu yang telah ditentukan, apabila prosedur-prosedur tersebut tidak digunakan, maka Direksi dapat dikatakan telah melakukan procedural ultra vires.

Untuk registered company hampir sejajar dengan sistem civil law yang dianut Indonesia, dikatakan Davies sebagai berikut:

This second rule, established even before the strict ultra vires doctrine was held to apply, was that anyone dealing with a registered company was deemed to have notice of the contents ot its “public documents”. Precisely what that included was never wholly clear but it certainly included the memorandum and articles of association.

Dalam konsep ultra vires civil law pada dasarnya juga dianut prinsip bahwa Anggaran Dasar tidak berakibat hukum bagi pihak ketiga yang beritikad baik.[29]  Untuk ini hanya berlaku pada ultra vires yang tidak bertentangan dengan Anggaran Dasar dan  apabila terbukti bahwa pihak ketiga nyata-nyata beritikad baik. Ultra vires pada tataran ini tidak dapat dibatalkan. Pasal 102 (4) dan Pasal 117 (2) UUPT, menegaskan hal ini bahwa Direksi yang bertindak tanpa persetujuan RUPS atau Dewan Komisaris, tetap mengikat perseroan sepanjang pihak ketiga beritikad baik.

 

4.4.        Business Judgment Rule sebagai Upaya Pembelaan Diri Direksi

 

Untuk membebaskan Direksi dari segala tuntutan terkait timbulnya kerugian perseroan dikenal dengan business judgment rule.[30] Dalam konsep ini Direksi pada dasarnya harus membuktikan bahwa keputusan/kebijakan atau judgment yang diambilnya merupakan kebijakan tepat bagi kepentingan perseroan. Apabila Direksi gagal membuktikan bahwa kebijakan yang diambilnya adalah tepat untuk perseroan, maka Direksi harus bertanggung jawab secara pribadi.

Dalam Black’s Law Dictionary, business judgment rule diartikan sebagai: the presumption that in making business decisions not involving direct self interest or self dealing, corporate directors act on an informed basis, in good faith, and in the honest belief that their actions are in the corporations best interest”.

Dalam Corporation Act 2001 Australia, business judgment rule diatur dalam Section 180 (2) sebagai berikut:

A director or other officer of company who makes a business judgment is taken to have met the requirements of the statutory duty of care and diligence (contained in sec 180 (1)) and their equivalent general law duties, in respect of the judgment if they:

        make the judgment in good faith for a proper purpose; and

        do not have a material personal interest in the subject-matter of the judgment; and 

        inform themselves about the subject-matter of the judgment to the Extent they reasonably believe to be appropriate; and

        rationally believe that the judgment is in the best interests of the company.”

“a failure to expressly acknowledge that directors should not be liable for decisions made in good faith and with due care, may lead to failure by the company and its directors to take advantage of opportunes that involves responsible risk taking”. [31]

Business judgment rule adalah konsep terkait pengambilan kebijakan secara umum. Business judgment rule terkait erat dengan kewenangan bebas atau diskresi Direksi atau dalam common law disebut duty to retain discretion. Dalam UU PT menurut Pasal 92 (2) UU PT disebut sebagai kewenangan mengambil kebijakan yang dipandang tepat. Dalam Penjelasan Pasal 92 (2) UU PT ditegaskan sebagai kebijakan sesuai keahlian, peluang yang tersedia, dan kelaziman dalam bisnis sejenis, namun harus tetap dalam batas-batas yang diatur Anggaran Dasar dan UU PT.

Pengaturan Pasal 97 (5) UU PT pada intinya adalah sama dengan pengaturan business judgment rule di Australia, bahwa Direksi harus membuktikan bahwa kerugian bukan tanggung jawabnya dengan cara membuktikan bahwa: 

  1. kerugian tersebut bukan karena kesalahan atau kelalaiannya;
  2. telah melakukan pengurusan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan;
  3. tidak mempunyai benturan kepentingan baik langsung maupun tidak langsung atas tindakan pengurusan yang mengakibatkan kerugian; dan
  4. telah mengambil tindakan untuk mencegah timbul atau berlanjutnya kerugian tersebut.

 

Tentang penulis:

Dr Wuri Adriyani SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Email: adriyan02@yahoo.com

 


 

[1] Fred Tumbuhan, Op. Cit., hal. 6.

 

[2] Ibid.

 

[3] Ibid: Forum Bank Arrest H.R. 21 Januari 1955 (N.J.1959 no.43).

 

[4] Latimer, Paul., Australian Business Law, CCH Editorial Staff, Edisi XVII, Sydney, New South Wales, 1998, hal. 660.

 

[5] Ibid.

 

[6] Ibid., hal. 661.

 

[7]  Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 223.

 

[8] www.hukumonline.com tanggal 11 agustus 2006: menurut Prof. Benyamin, Diskresi didefinisikan sebagai kebebasan pejabat mengambil keputusan menurut pertimbangannya sendiri. Dengan demikian, menurutnya setiap pejabat publik memiliki kewenangan diskresi.

 

[9] Munir Fuady, Doktrin-Doktrin Modern Dalam Corporate Law dan Eksistensinya Dalam Hukum Indonesia, hal. 110.

 

[10] Black Law’s Dictionary, Op. Cit., hal. 1525

 

[11] Osborn’s Concise Law Dictionary, Op. Cit., hal. 334.

 

[12] Fred Tumbuan, Op. Cit., hal. 22.

 

[13] Ibid. 

 

[14] Fred Tumbuan, Op. Cit., hal.  15, yang mengutip dari Indisch Tijdschrift van het Recht, Deel 135 hal. 175-177.

 

[15] Ibid., yang mengutip dari H.R. 8 April 1938, N.J. 1076, N.V. van Gulpen en Swerts-Mehler.

 

[16] Ibid.

 

[17] Ibid., hal. 23.

 

[18] Ibid., hal 16, yang mengutip dari Gower, LCB., Gower’s Principles of Modern Company Law, fifth edition, London, Sweet & Maxwell, 1992, pada buku terbitan baru kasus ini dimuat pada Davies, L. Paul, Gower and Davies’ Principles Of Modern Company Law, Thomson, Sweet And Maxwell, London, 7th Edition, 2003, hal 132.

 

[19] Davies, L. Paul, Gower And Davies’ Principles Of Modern Company Law, Thomson, Sweet And Maxwell, London, 7th Edition, 2003, hal. 55.

 

[20] Fred Tumbuan, Op.Cit, hal. 6., menterjemahkan pendapat M.M. Mendel, dalam Het Statutaire Doel Van de Naamloze Vennootschap, Kluwer-Deventer, 1971, hal. 147-148.

 

[21] Bandingkan Fred Tumbuan, Ibid, hal. 22 atau Rudhi Prasetya, Kedudukan Mandiri, Op. Cit., hal. 26.

[22] Terkait hal ini dan masih berdasar kasus Asbury, Davis, L. Paul, Op. Cit., hal. 133 mengatakan bahwa hakim pada kasus Asbury gagal membedakan antara strict ultra vires dengan illegality: “Moreover, the legal position became still more confused because courts failed to draw clear distinction between strict ultra vires (in the sense of the company’s lack of capacity) and illegality or lack of authority of the company’s officers or agents”.

 

[23] Konsultasi dengan Promotor Tanggal 5 Agustus 2008.

 

[24] Craig, Op. Cit., hal. 5.

 

[25] Jones, Ian Ellis, Essential Administrative Law, Third Edition, Cavendish Publishing, Sydney, 2003, hal. 53-61.

 

[26] Ibid.

 

[27] Ibid.

 

[28] Davies, L Paul, Op. Cit., terkait kasus Rolled Steel, hal 134.

 

[29] Konsultasi dengan Promotor Tanggal 5 Agustus 2008.

 

[30] Fred Tumbuan, Op. Cit., hal. 19.

[31] Fred Tumbuan, Makalah, Op. Cit., hal. 13, yang mengutip dari Pamela Hanrahan, Ian Ramsay, Geof Stapleton, Commercial Applications of Company Law, CCH Australia Limited, Sydney, Australia, 2002, hal. 245.

 

Persero Dalam Hukum Publik dan Hukum Privat (Bagian VIII)

Oleh Wuri Adriyani

 

 

Pengantar Redaksi:
Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Wuri Adriyani SH MHum dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 29 Januari 2009. Judul aslinya “Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat”.

Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Senin 23 Februari 2009, Bagian II edisi Senin 2 Maret 2009. Bagian III edisi 9 Maret 2009. Bagian IV edisi Senin 16 Maret  2009. Bagian V edisi Senin 23 Maret 2009. Bagian VI edisi Senin 30 Maret 2009. Bagian VII edisi Senin 6 April 2009. Bagian VIII edisi Senin 13 April 2009. Bagian IX edisi Senin 20 April 2009. Bagian X edisi 27 April 2009. Bagian XI, edisi Senin 4 Mei 2009. Bagian XII, edisi Senin 11 Mei 2009.

 

 

4.            Mekanisme Pertanggungjawaban Direksi Melalui RUPS

 

4.1.        Pertanggungjawaban Direksi Melalui RUPS

 

Kemandirian RUPS sebagai organ dengan kewenangan yang tidak dimiliki Direksi dan Dewan Komisaris, tampak pada pertanggungjawaban kepengurusan dalam penyampaian laporan tahunan. Direksi dan Dewan Komisaris setiap akhir tahun harus melaporkan hasil pekerjaannya kepada RUPS. Dalam Pasal 74 (1) UU PT diatur bahwa RUPS terdiri atas RUPS tahunan dan RUPS lainnya. Dalam RUPS tahunan, Direksi harus mengajukan semua dokumen sebagai laporan tahunan pada RUPS.

Laporan tahunan merupakan laporan pertanggungjawaban pekerjaan Direksi dan sekaligus Dewan Komisaris. Pertanggungjawaban yang pertama dapat terbaca adalah laporan keuangan. Laporan keuangan harus mencerminkan keadaan yang sebenarnya dari aktiva, kewajiban, modal, dan hasil usaha dari perseroan. Direksi dan Dewan Komisaris mempunyai tanggung jawab penuh akan kebenaran isi laporan. Bentuk laporan keuangan umumnya merupakan neraca laba rugi perbandingan akhir tahun buku dengan tahun buku sebelumnya, serta catatan-catatan penting lain. Apabila Persero mengalami kerugian, maka Direksi harus mempertanggungjawabkannya dihadapan RUPS. RUPS berwenang menolak atau menerima pertanggungjawaban tersebut. Apabila RUPS menerima pertanggungjawaban Direksi tersebut, maka secara hukum Direksi bebas dari tanggung jawab atas kerugian yang terjadi pada tahun buku tersebut.

Mekanisme pertanggungjawaban ini berlaku juga pada hal-hal lain yang menjadi kewajiban Direksi untuk dilaporkan pada RUPS. Kewajiban-kewajiban tersebut adalah tentang kegiatan-kegiatan usaha perseroan yang kemungkinan mengalami diversifikasi; masalah-masalah yang menghambat perkembangan perseroan; laporan pelaksanaan tugas Dewan Komisaris; dan pembayaran gaji atau tunjangan. Lebih jelasnya apabila RUPS menerima semua pertanggungjawaban ini, maka Direksi secara hukum dibebaskan dari tanggung jawab terkait semua pertanggungjawaban yang tertuang dalam dokumen-dokumen tersebut.

Wujud RUPS dalam Persero Tertutup adalah Menteri Negara BUMN. Dengan demikian laporan tahunan disampaikan pada Menteri. Kewenangan menerima atau menolak laporan tahunan tersebut ada pada Menteri. Demikian juga tentang pengesahan laporan tersebut, cukup diperiksa dan ditandatangani Menteri Negara BUMN.

Terkait pengesahan, RUPS atau Menteri Negara BUMN berwenang untuk tidak mengesahkan laporan keuangan bila pada laporan tersebut tidak diaudit oleh akuntan publik. Hal ini merupakan bagian dari pengawasan eksternal. Pengawasan dilakukan karena kepercayaan masyarakat tidak boleh dikecewakan, terutama untuk  perseroan yang menghimpun dana dari pasar modal. Apabila RUPS menyetujui laporan tahunan, maka berdasarkan Pasal 69 (1) UU PT, RUPS mengesahkan laporan keuangan dan laporan tugas pengawasan Dewan Komisaris. Dalam Pasal 68 (4) UU PT ditetapkan bahwa, setelah pengesahan pengurus wajib mengumumkan neraca dan laporan laba rugi dalam surat kabar. Kewajiban pengumuman ini tidak berlaku untuk Persero Tertutup atau yang semua sahamnya dimiliki negara.

Berdasarkan deskripsi di atas, dapat dikatakan bahwa dalam konsep hukum perseroan pertanggungjawaban akhir dari kepengurusan Direksi ada pada RUPS. Secara hukum apabila semua telah sesuai prosedur UU PT dan Anggaran dasar, dan telah mendapat persetujuan yang dilanjutkan pengesahan, Direksi dianggap telah mempertanggungjawabkan pekerjaannya, sampai dibuktikan sebaliknya.

Pada Pasal 138 (1) diatur bahwa, pemeriksaan terhadap PT dapat dilakukan apabila terdapat dugaan:

  1. Perseroan melakukan perbuatan melawan hukum yang merugikan pemegang saham atau pihak ketiga; atau
  2. anggota Direksi atau Dewan Komisaris melakukan perbuatan melawan hukum yang merugikan Perseroan atau pemegang saham atau pihak ketiga.

Pasal 138 (3) UU PT menentukan bahwa upaya hukum di atas dapat diajukan oleh:

  1. 1 (satu) pemegang saham atau lebih yang mewakili paling sedikit 1/10 (satu persepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak suara;
  2. pihak lain yang berdasarkan peraturan perundang-undangan, anggaran dasar Perseroan atau perjanjian dengan Perseroan diberi wewenang untuk mengajukan permohonan pemeriksaan; atau
  1. kejaksaan untuk kepentingan umum.

Dasar-dasar pengajuan upaya pemeriksaan ini dapat dilakukan bila upaya wajar dan beritikad baik telah dilakukan. Dengan demikian upaya melalui Pengadilan Negeri ini merupakan upaya terakhir. Tujuan pemeriksaan melalui Pengadilan adalah untuk menentukan sikap lebih lanjut. Pemeriksaan melalui Pengadilan ini sifatnya merupakan bantuan pada pemegang saham, karena Organ PT menolak untuk bekerja sama. Pengadilan berfungsi sebagai wasit. Apabila Pengadilan telah selesai memeriksa baik dengan bantuan ahli, akuntan publik, saksi-saksi ataupun dengan bukti-bukti dokumen PT seperti diatur Pasal  139 (3) – (6) UU PT, hasil pemeriksaan diserahkan pada pemohon. Apabila hasil pemeriksaan menunjukkan adanya indikasi kesalahan kepengurusan, maka pihak yang merasa dirugikan dapat menggunakan hasil pemeriksaan tersebut untuk menuntut ganti rugi.

 

4.2.        Pertanggungjawaban Direksi terkait Sifat Kolegial

 

Direksi PT atau Persero dalam sistemnya bersifat kolegial.[1] Hal ini berarti bahwa meskipun jumlah Direksi selalu lebih dari satu orang, namun tiap-tiap anggota Direksi berwenang mewakili Perseroan. Pembagian tugas antar Direksi hanya berlaku untuk intern perseroan. Kedudukan antar anggota Direksi satu dengan lainnya tidak lebih tinggi. Pihak ketiga yang beritikad baik secara hukum dilindungi, artinya bila terdapat seorang anggota Direksi bertindak melampaui batas kewenangannya, Persero harus bertanggung jawab.   

Sifat kolegial juga berarti bahwa pengurusan atau day to day operation bukan hanya dipercayakan kepada semua anggota Direksi secara kolektif, melainkan, merupakan tugas dari setiap anggota Direksi tanpa kecuali dan oleh karena itu wajib dilaksanakan secara kolegial oleh masing-masing anggota Direksi. Pengaturan mengenai hal ini terdapat dalam Pasal 98 (2) UU PT bahwa: “Dalam hal anggota Direksi terdiri lebih dari 1 (satu) orang, yang berwenang mewakili perseroan adalah setiap anggota Direksi kecuali ditentukan lain dalam undang-undang ini dan atau anggaran dasar”.  Lebih jelas Penjelasan Pasal 98 (2) UU PT bahwa: “Undang-Undang ini pada dasarnya menganut sistem perwakilan kolegial, yang berarti tiap-tiap anggota Direksi berwenang mewakili Perseroan. Namun, untuk kepentingan Perseroan, anggaran dasar dapat menentukan bahwa Perseroan diwakili oleh anggota Direksi tertentu”.

Hubungan kolegial Direksi terkait dengan day to day operation, juga tersirat pada pengaturan pertanggungjawaban Direksi pada Pasal 97 (4) UU PT bahwa: “Dalam hal Direksi terdiri atas 2 (dua) anggota Direksi atau lebih, tanggung jawab sebagaimana dimaksud pada ayat (3) berlaku secara tanggung renteng bagi setiap anggota Direksi”.

Berdasarkan pengaturan-pengaturan di atas jelas bahwa, pengurusan adalah tugas semua anggota Direksi. Tugas tersebut menimbulkan kewajiban pada setiap anggota Direksi untuk selalu menjaga kepentingan Perseroan. Kelalaian yang merugikan berakibat bahwa setiap anggota Direksi dapat dipertanggungjawabkan secara tanggung renteng, kecuali dapat dibuktikan Direksi telah melakukan kewajibannya sesuai UU PT dan Anggaran Dasar.

Hubungan kolegial Direksi juga tampak pada tata cara pengambilan keputusan dalam rapat Direksi yang diatur Anggaran Dasar masing-masing Perseroan. UU PT tidak mengatur mengenai tata cara Rapat Direksi. Hal ini berarti bahwa pengaturan Rapat Direksi diserahkan pada kebebasan masing-masing perusahaan. Sementara itu Depkum dan HAM menerbitkan format baku tentang Anggaran Dasar PT. Format baku tersebut merupakan standar pembuatan Anggaran Dasar. Dalam Pasal 13 format baku tersebut ditentukan bahwa Rapat Direksi dapat diadakan setiap waktu bila dipandang perlu. Rapat Direksi dapat diadakan atas permintaan Direktur Utama atau oleh seorang atau lebih anggota Direksi lainnya, atau atas permintaan Rapat Dewan Komisaris, atau atas permintaan tertulis 1 (satu) pemegang saham atau lebih yang memiliki sedikitnya 1/10 (satu per sepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak suara yang sah.[2] Dalam format baku diatur dua macam cara pengambilan keputusan:

  1. Melalui Rapat Direksi dengan tata cara rapat resmi.
  2. tanpa mengadakan Rapat Direksi.

Pada Rapat Direksi, ditentukan bahwa rapat dipimpin oleh Direktur Utama atau salah seorang Direksi lain yang dipilih oleh dan dari anggota Direksi yang hadir bila Direktur Utama berhalangan. Anggota Direksi yang berhalangan dapat diwakili oleh anggota Direksi lainnya berdasarkan surat kuasa. Rapat Direksi ini sah dan berhak mengambil keputusan yang sah dan mengikat bila lebih dari 1/2 (setengah) bagian dari jumlah anggota Direksi yang sedang menjabat hadir atau diwakili dalam Rapat.[3] Pada dasarnya keputusan rapat diambil berdasarkan musyawarah untuk mufakat. Tetapi bila hal itu tidak tercapai, maka keputusan diambil dengan cara vooting berdasarkan suara setuju lebih dari 1/2 (setengah) bagian dari jumlah suara yang sah yang dikeluarkan dalam Rapat. Apabila berimbang, maka Ketua Rapat Direksi yang akan menentukan.

Tata cara mengeluarkan suara pada rapat Direksi diatur sebagai berikut:[4]

  1. Setiap anggota Direksi yang hadir berhak mengeluarkan 1 (satu) suara dan tambahan masing-masing 1 (satu) suara untuk setiap anggota Direksi lain yang diwakilinya.
  2. Pemungutan suara mengenai diri orang dilakukan dengan surat suara tertutup tanpa tanda tangan, sedangkan pemungutan suara mengenai hal-hal lain dilakukan secara lisan, kecuali Ketua Rapat menentukan lain tanpa ada keberatan berdasarkan suara terbanyak dari yang hadir.
  3. Suara blanko dan suara yang tidak sah dianggap tidak dikeluarkan secara sah dan dianggap tidak ada serta tidak dihitung dalam menentukan jumlah suara yang dikeluarkan.

Pada rapat Direksi harus dibuat berita acara yang ditandatangani oleh Ketua Rapat dan salah seorang anggota Direksi atau kuasa anggota Direksi yang ditunjuk. Berita Acara merupakan bukti sah untuk para anggota Direksi dan untuk pihak ketiga. Pengambilan keputusan tanpa mengadakan Rapat Direksi, juga merupakan keputusan sah dengan syarat semua anggota Direksi telah diberi tahu secara tertulis, dan semua anggota Direksi memberikan persetujuan mengenai usul yang diajukan secara tertulis serta menandatangani persetujuan tersebut.[5]

Terkait pertanggungjawaban kolegial, apabila semua anggota Direksi menyatakan persetujuannya (aklamasi), dan pertanggungjawabannya diterima oleh RUPS, maka jelas bahwa semua anggota Direksi bertanggung jawab renteng. Namun jika tidak semua anggota Direksi menyatakan setuju, maka tidaklah pantas dan adil apabila anggota Direksi yang tidak setuju harus bertanggung jawab. Dengan demikian tidak semua anggota Direksi harus bertanggung jawab secara kolegial, tetapi harus dikaji lebih dahulu cara pengambilan keputusan Direksi tersebut. Seandainya karena keputusan atau kebijakan yang diambil Direksi kemudian perseroan menderita kerugian, maka selayaknya apabila yang harus membayar ganti rugi hanyalah anggota Direksi yang memberikan persetujuannya dalam mengambil keputusan terkait.[6] Lepas dari itu tanggung jawab renteng pada intinya adalah bentuk perlindungan hukum bagi pemegang saham dan pihak ketiga. 

 

4.3.        Pemberian Acquit At De Charge oleh RUPS

 

Mekanisme pertanggungjawaban Direksi dan Dewan Komisaris hanya dapat disampaikan dalam RUPS atau RUPSLB, tidak ada mekanisme lain. Pada Persero, kedudukan Negara sebagai pemegang saham mayoritas dalam RUPS sangat kuat. Apabila dalam kedudukannya sebagai pemegang saham telah menyetujui laporan tahunan yang diajukan Direksi, maka dalam laporan tahunan tersebut dianggap telah diterima dengan segala akibatnya, dan tidak dapat diganggu gugat lagi. Untuk itu dalam konsep hukum perseroan, pertanggungjawaban yang disetujui RUPS ditandai dengan pemberian “acquit et de charge“.

Terkait acquit et decharge dalam Penjelasan Pasal 71 (1) UU BUMN ditegaskan bahwa opini eksternal auditor yang diwajibkan Pasal 71 (1) UU BUMN adalah diperlukan untuk dasar pemberian acquit et decharge sebagai berikut:

Pemeriksaan laporan keuangan (financial audit) perusahaan dimaksudkan untuk memperoleh opini auditor atas kewajaran laporan keuangan dan perhitungan tahunan perusahaan yang bersangkutan. Opini auditor atas laporan keuangan dan perhitungan tahunan dimaksud diperlukan oleh pemegang saham/Menteri antara lain dalam rangka pemberian acquit et decharge Direksi dan Komisaris/Dewan Pengawas perusahaan.

Dalam Persero Tertutup yang wujud RUPSnya adalah Menteri Negara BUMN, pemberian acquit et de charge dapat dilakukan oleh Menteri, namun UU PT tidak mengatur mengenai pemberian acquit et de charge ini. Dalam  praktik acquit et de charge banyak digunakan oleh hampir semua perseroan setelah laporan pertanggungjawaban Direksi diterima oleh RUPS.

Dalam Black’s Law Dictionary acquit diartikan sebagai “to clear (a person) of a criminal charge”. Sedangkan acquit et de charge sebenarnya merupakan kependekan dari “has fully acquitted and discharged”.[7] Kata “acquittedberarti bahwaJudicially discharge from an accusation; absolved”.[8]

Pemberian acquit et de charge dalam RUPS berarti bahwa para pemegang saham atau kuasanya secara musyawarah untuk mufakat telah memutuskan menyetujui pembebasan tanggungjawab sepenuhnya  (acquit et de charge) kepada pengurus atas tindakan pengurusannya yang telah dilakukan. Ini berarti bahwa apabila dikemudian hari timbul kerugian pada perseroan atas kebijakan-kebijakan Direksi dan atau Komisaris pada masa kepengurusannya pada tahun buku tersebut, Direksi dan atau Komisaris tidak lagi dapat dituntut untuk bertanggung jawab secara pidana (discharge from an accusation).  Karena pembebasan dalam arti “acquitted” ini yang penting adalah pembebasan tanggung jawab dari sisi pidananya.

Dalam hal ini pemikiran sah secara perdata tersebut juga terdapat dalam konsep persetujuan para pihak atau toesteming secara umum. Toesteming adalah salah satu alasan untuk menghapuskan sifat melawan hukum dari satu perbuatan yang semula dianggap bersifat melawan hukum. Persetujuan RUPS adalah bentuk perbuatan sama dengan toesteming dan atau ijin dari yang menderita kerugian untuk menghapus semua unsur melawan hukum.

Pada kasus contoh PT Bank Mandiri (Persero, Tbk), Direksi dianggap korupsi karena terbukti telah merugikan keuangan negara. Hal ini bertentangan dengan konsep hukum perseroan yang telah diuraikan di atas. Mekanisme pertangungjawaban menurut UU PT dan Anggaran Dasar, maupun UU Perbankan dan UU Pasar Modal sebenarnya dalam kasus ini telah dipenuhi dan RUPS telah menyetujui. Dengan demikian pertanggungjawaban telah sah diterima. Apalagi dalam konsep hukum perseroan, dianut bahwa kerugian perseroan belum tentu akan merugikan pemegang saham, dalam hal ini Negara.

Kedudukan antara pemegang saham dengan perseroan adalah terlepas secara hukum.[9] Artinya bahwa pemegang saham tidak identik dengan pemilik perseroan. Oleh karena itu kerugian perseroan tidak begitu saja dapat dibebankan pada pemegang saham. Demikian halnya dengan “kepentingan perseroan” adalah tidak identik dengan “kepentingan pemegang saham”. Kepentingan perseroan meliputi kepentingan semua pihak terkait perseroan, yaitu pemegang saham mayoritas, pemegang saham minoritas, karyawan dan kreditur. Apabila Direksi melakukan kesalahan dalam menjalankan perseroan sehingga perseroan menderita kerugian pihak-pihak yang berkepentingan ini dapat menggugat Direksi atas dasar Perbuatan Melanggar Hukum.[10]

Untuk itu penting bahwa ketentuan dalam Anggaran Dasar benar-benar dijalankan dan tidak sekedar hiasan.[11] Sehingga proses pengambilan keputusan antara anggota Direksi benar-benar dapat dipertanggungjawabkan secara hukum, dalam hal ini terkait pada sistem pertanggungjawaban secara kolegial, seperti telah diuraikan di atas.

Selain itu juga telah diketahui bahwa sistem kontrol atas kebijakan Direksi dalam hukum perseroan ada pada dua lembaga kontrol, yaitu :

  1. Komisaris yang menjalankan kontrol sehari-hari, dan
  2. Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) yang menjalankan kontrol tahunan secara berkala dan insidental terkait hal-hal tertentu.

Bentuk-bentuk kontrol Dewan Komisaris pada Direksi antara lain diatur bahwa Komisaris ikut menandatangani neraca keuangan perusahaan setiap tahun, memeriksa pembukuan, surat dan alat bukti lain, memeriksa dan mencocokkan keadaan uang kas, mengetahui dan menyetujui segala tindakan yang telah dijalankan Direksi. Bahkan Dewan Komisaris melalui RUPS berhak memberhentikan sementara (schorsing) seorang atau lebih anggota Direksi apabila dianggap bertindak bertentangan dengan Anggaran Dasar dan atau peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pemberian acquit et de charge“, setelah melalui mekanisme pertanggungjawaban yang panjang dan fungsi kontrol yang ketat, harus dianggap sah dan dihormati. Putusan Mahkamah Agung dalam kasus contoh PT Bank Mandiri tidak menunjukkan hal itu. Masuknya negara sebagai pemegang kuasa rakyat dengan menggunakan hukum publik (pidana) ke dalam ranah hukum privat (perseroan), berdasar pemikiran bahwa modal Persero adalah kekayaan negara, dan dengan demikian harus dipertanggungjawabkan dengan tata cara hukum publik, adalah salah kaprah yang mengancam eksistensi kepastian hukum (rechtszekerheid).

Hukum seharusnya memberikan keamanan, certainty dan predictability.[12] Tanpa kepastian hukum akan mengakibatkan iklim usaha tidak kondusif. Apabila Negara sebagai organisasi kekuasaan harus lebih diutamakan, maka harus dipikirkan lebih dahulu diterapkan pada kasus yang tepat. Penegakkan hukum atau law enforcement yang salah akan lebih tampak sebagai komoditas politik,[13] yang mengesampingkan pengaruhnya pada perkembangan ekonomi nasional. Terkait dengan hal ini dikatakan bahwa seharusnya hukum memperhatikan pertumbuhan ekonomi, oleh Hikmahanto Yuwono dikatakan bahwa, “during the past ten years law and economics have focused on how laws and legal procedures affect economic growth and development in poor countries”.[14]

 

Tentang penulis:

Dr Wuri Adriyani SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Email: adriyan02@yahoo.com

 

 

 

 

[1] Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 27.

[2] Format baku Anggaran Dasar dari Menkum dan HAM.

 

[3] Ibid.

 

[4] Ibid.

 

[5] Ibid.

 

[6] Konsultasi dengan Promotor Tanggal 5 Agustus 2008.

[7] www.mediaindonesia.com, RUPS dari EGMS, Bimantara Citra, Mobile-8.

 

[8] Black’s Law Dictionary, hal. 24.

[9] Bandingkan Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 16.

 

[10] Rudhi Prasetya, Paper, Aspek Hukum Good Corporate Governance, Lokakarya GCG, Jakarta, 11 September 2000, hal. 3.

 

[11] Ibid.

[12] Hikmahanto Yuwana, Arah Kebijakan Pembangunan Hukum Di Bidang Perekonomian dan Investasi, Paper, Seminar Arah Pembangunan Hukum Menurut UUD 1945 Hasil Amandemen, BPHN, Depkumham RI, 29-31 Mei 2006., hal.8.

 

[13] Ibid., hal. 25.

 

[14] Ibid., hal 20, yang mengutip dari Edgardo Buscaglia dan William Ratliff, Law and Economics in Development Countries, Stanford: Hoover Institution Press, 2000, vii-viii.

 

 


Persero Dalam Hukum Publik dan Hukum Privat (Bagian VII)

Oleh Wuri Adriyani

 

Pengantar Redaksi:

Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Wuri Adriyani SH MHum dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 29 Januari 2009. Judul aslinya “Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat”.

Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Senin 23 Februari 2009, Bagian II edisi Senin 2 Maret 2009. Bagian III edisi 9 Maret 2009. Bagian IV edisi Senin 16 Maret  2009. Bagian V edisi Senin 23 Maret 2009. Bagian VI edisi Senin 30 Maret 2009. Bagian VII edisi Senin 6 April 2009. Bagian VIII edisi Senin 13 April 2009. Bagian IX edisi Senin 20 April 2009. Bagian X edisi 27 April 2009. Bagian XI, edisi Senin 4 Mei 2009. Bagian XII, edisi Senin 11 Mei 2009.

 

 

3.            Konsep Negara Sebagai Pemegang Saham

 

3.1.        Kekayaan Persero dalam Konsep Separate Legal Entity

 

Berdasar Pasal 1 angka 2 jo. Pasal 11 UU BUMN, diatur bahwa pada Persero berlaku prinsip-prinsip hukum PT. Untuk itu seluruh sifat dan karakter PT sudah “seharusnya” menjadi sifat dan karakter Persero. Kemandirian PT yang tidak lain juga kemandirian Persero sebagai separate legal entity, memberi pemahaman bahwa “penyertaan modal negara” dalam Persero merupakan kekayaan Persero, dan bukan lagi kekayaan Negara.

Menurut Pasal 1 angka 1 UU PT, PT ditentukan sebagai badan hukum atau legal entity atau rechtspersoon yang dibedakan dari natural person. Ketentuan ini penting sebab tidak semua badan usaha merupakan badan hukum. Status badan hukum diperoleh bila undang-undang tegas menetapkan tentang hal itu. Dalam literatur ditemukan dua macam badan hukum. Rudhi Prasetya membedakan badan hukum publik (publiekrechtelijke rechtspersoon) dan badan hukum privat (privatrechtelijke rechtspersoon).[1] Pembedaan ini tidak penting, tetapi sangat bermanfaat untuk mengetahui batas-batas keberlakuan antara hukum privat dan hukum publik. Dikatakan bahwa dalam badan hukum privat secara otomatis hanya berlaku hukum privat, tetapi dalam badan hukum publik tidak berarti hanya berlaku hukum publik. Penegasan penting van Praag yang dikutip Rudhi Prasetya terkait hal ini secara keseluruhan dikutip sebagai berikut:[2]

hukum privat adalah hukum yang berlaku umum, baik untuk orang perorangan dan badan privat maupun badan publik. Sedangkan hukum publik justru hukum yang berlaku khusus, khusus untuk badan hukum publik. Hanya dalam keadaan tertentulah dapat ditiadakan berlakunya hukum privat terhadap badan hukum publik hingga semata-mata dalam keadaan itu berlaku hukum publik. Dalam keadaan bagaimana hingga berlakunya hukum privat dikesampingkan, hal ini tergantung hukum positif yang menentukan. Biasanya hukum positip akan menentukan bila terhadap suatu perbuatan tertentu yang harus dilakukan oleh badan hukum publik itu menyangkut kepentingan lebih luas.

Konsekuensi PT adalah badan hukum, membawa dampak yang sangat kuat. PT harus dianggap sebagai subyek hukum yang mandiri (persona standi in judicio). Kedudukan ini berakibat bahwa PT mempunyai kewenangan sama seperti manusia atau “have same powers as an individual to do all things necessary or convinient to carry on business or affairs”.[3] PT mempunyai hak dan kewajiban sendiri terpisah (separate) dari para pendirinya. Kedudukan pendiri adalah pemegang saham. Hutang PT adalah bukan hutang para pemegang saham. Tanggung jawab PT hanya terbatas pada jumlah saham yang ditanamkan pada PT. 

Awal mula pengakuan kemandirian PT atau a new legal entity seperate from its shareholders, digambarkan oleh Philip N Pilai mengacu putusan hakim tahun 1897 di Inggris pada kasus “Salomon v. Salomon & Co Ltd”, yang dikutip sebagai berikut:[4]

Salomon, a boot shoe manufacturer, sold his business to a limited company, Salomon & Co Ltd. Its membership comprised his wife and 5 children who took one share each Salomon himself. As a result of the sale, 30,000. – pound sterling was payable to Salomon of which 10, 000, – pound sterling was paid by a debenture given to Salomon secured by a floating charge of the company’s assets. The remainder of the purchase price was paid by the issue of shares to him. The company was in difficulties and finally went into liquidation and had insufficient assets to satisfy unsecured creditors and would be only able to partly meet Salomon’s secured debentures. The argument of the unsecured creditors was simply that the company and Salomon were one and the same and it therefore could not be said that Salomon owed himself the money. The House of Lords had no difficulty in rejecting this argument.

“The company is at law a different person altogether from the subscribers to the memorandum; and though it may be that after incorporation the business is precisely the same as it was before, and the company is not in law the agent of the subscribers or trustee for them. Nor are the subscribers as members liable, in any shape or form, except to the extent and in the manner provided by the Act”.

As direct consequence of its separate legal personality, the company’s property does not belong to its members, and if he will not be able to claim successfully when the risk materializes, as he no insurable interest in the company’s property.

 

Dalam kasus ini Salomon, a boot shoe manufacturer adalah sebuah firma dan Salomon & Co Ltd adalah PT (limited). Penjualan atau pengalihan (conversion) bentuk firma menjadi perseroan terbatas merupakan dasar (foundation) hukum perusahaan modern (modern company law).[5] Melalui kasus ini dapat dipelajari bahwa ‘satu orang’ saja cukup untuk mengambil manfaat dari karakter separate legal entity dan sistem pertanggunganjawab terbatas (limited liabilty) yang dimiliki sebuah PT.

 

3.2.        Pertanggungjawaban Terbatas pada Saham         

 

Sistem pertanggungjawaban terbatas pada PT pada dasarnya menganut prinsip bahwa PT hanya bertanggung jawab sebatas harta kekayaannya. Demikian pula halnya dengan Persero, karena Persero adalah PT. Dalam sejarahnya sistem pertanggungjawaban terbatas (limited liabilty) pada PT ini pernah banyak membawa manfaat bagi perdagangan terutama di Inggris dan negara-negara Eropa. Mendirikan perseroan tanpa membahayakan aset pribadi sangat menguntungkan para pemegang saham. Lima alasan efisiensi ekonomi terkait sistem pertanggungjawaban terbatas (limited liabilty) PT dikemukakan oleh Ian M. Ramsay dan David B Noakes dengan judul ‘Economic Justifications For Limited Liability’ yang dikutip secara ringkas sebagai berikut:[6]

First, limited liability decreases the need for shareholders to monitor the managers of companies in which they invest because the financial consequences of company failure are limited.

Secondly, limited liability provides incentives for managers to act efficiently and in the interests of shareholders by promoting the free transfer of shares.

Thirdly, limited liability assists the efficient operation of the securities markets because the prices at which shares trade does not depend upon an evaluation of the wealth of individual shareholders.

Fourthly, limited liability permits efficient diversification by shareholders, which in turn allows shareholders to reduce their individual risk.

Fifthly, limited liability facilitates optimal investment decisions by managers.

Sistem pertanggungjawaban terbatas hanya sampai harta PT, diatur Pasal 3 (1) UU PT bahwa: “Pemegang saham perseroan tidak bertanggung jawab secara pribadi atas perikatan yang dibuat atas nama perseroan dan tidak bertanggung jawab atas kerugian perseroan melebihi nilai saham yang telah diambilnya”. Penjelasan Pasal 3 (1) UU PT menyebut bahwa, “ketentuan dalam Pasal 3 (1) mempertegas ciri perseroan terbatas, bahwa pemegang saham hanya bertanggung jawab sebesar nilai saham yang diambilnya dan tidak meliputi harta kekayaan pribadinya”.

Setelah kasus Salomon, para hakim baik di Amerika maupun di beberapa negara common law system lain mengijinkan membuka sistem pertanggung jawaban terbatas yang dikenal dengan ‘corporate veil’ dalam kondisi tertentu. Dari kasus Salomon dipelajari bahwa telah terjadi penyalahgunaan konsep separate legal entity dan prinsip pertanggungan jawab terbatas (limited liability) dalam PT. Piercing the corporate veil adalah untuk mengantisipasi penyalahgunaan badan hukum yang dalam konsep hukum perseroan Belanda disebut dengan misbruik van rechtpersonnen.

Piercing the corporate veil telah diadopsi oleh Pasal 3 UU PT Tahun 1995 yang telah dicabut dan juga Pasal 3 (2) UU PT yang sekarang, sebagai berikut:

2.    Ketentuan sebagaimana dimaksud dalam ayat 1 tidak berlaku apabila: 

a.     persyaratan perseroan sebagai badan hukum belum atau tidak terpenuhi;

b.    pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun tidak langsung dengan itikad buruk memanfaatkan perseroan semata-mata untuk kepentingan pribadi.

c.     pemegang saham yang bersangkutan terlibat dalam perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh perseroan; atau 

d.    pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun tidak langsung secara melawan hukum menggunakan kekayaan perseroan, yang mengakibatkan kekayaan perseroan menjadi tidak cukup untuk melunasi utang perseroan.

Dalam sistem common law, piercing the corporate veil dapat digunakan dengan beberapa syarat yang hampir sama dengan pengaturan Pasal 3 UU PT. Emerson menyatakan bahwa, the “corporate veil” may be pierced if two conditions are present a) a fraudulent purpose, and  b) operation of the corporate business as though the corporation does not exist.[7] Secara sederhana poin a, b dan c dari ketentuan Pasal 3 UU PT di atas adalah termasuk dalam fraudulent purposes, sedangkan poin d adalah operation as though the corporation does not exist.

Pengaturan Pasal 3 UU PT merupakan pengaturan yang bersifat preventif terhadap penyalahgunaan bentuk PT atau misbruik van rechtpersonen. Davies mengatakan hal ini sebagai “the protection should be put in place to guard againts the abuses of limited liability”.[8] Apabila kekayaan PT atau Persero tidak cukup untuk membayar utang-utangnya, maka sudah sewajarnya bila pemegang saham (members/shareholders)/Negara harus turut dipertanggung jawabkan secara pribadi. Di Amerika Serikat, bila terjadi penyalahgunaan korporasi (abuse atau fraud of the LLC), maka veil piercing berlaku, dan tidak berlaku pertanggungjawaban terbatas.

Dalam hal kepailitan di Belanda diterbitkan undang-undang yang dikenal Wet op Misbruik van Rechtpersonen. Dalam undang-undang ini diatur tentang tanggung jawab pengurus[9] secara pribadi bila kekayaan perseroan tidak cukup untuk membayar utang-utangnya, tetapi harus dibuktikan hal-hal berikut:[10]

              pengurus nyata-nyata tidak melaksanakan tugasnya secara pantas (wanneer het bestuur zijn taak kennelijk onbehoorlijk heeft vervuld),

              dapat diperkirakan penyebab utama dari kepailitan adalah ketidakpantasan pengurus dalam menjalankan tugasnya (en aanemelijk is dat dit een belangrijke oorzaak is van het failisement).

Berdasarkan Pasal 53 (4) UU PT, pemegang saham dapat dibedakan antara pemegang saham biasa dan saham pengendali (mempunyai hak khusus). Untuk itu Rudhi Prasetya berpikiran bahwa sudah sewajarnya bila pemegang saham pengendali dapat dituntut pertanggung jawaban pribadi.[11] Artinya bahwa pada pemegang saham pengendali dapat diterapkan piercing the corporate veil, sebab pemegang saham pengendali terkait erat dengan manajemen atau day to day operation PT. Pada Persero penggunaan asas ini akan berdampak pada Negara yang berkedudukan sebagai pemegang saham pengendali.

 

3.3.    Hak-Hak Negara sebagai Pemegang Saham

 

Penyetoran modal baik pada saat pendirian maupun saat penambahan modal PT merupakan suatu penyertaan yang hanya dapat dilakukan dalam bentuk pembelian saham-saham. Konsekuensi dari adanya lembaga saham ini, maka ketika negara menyertakan modalnya dalam Persero, harus pula dilakukan melalui “pembelian saham-saham”. Demi hukum kekayaan negara yang dipisahkan itu menjadi kekayaan Persero, bukan lagi menjadi kekayaan negara. Kedudukan negara sejak saat itu berubah menjadi pemegang saham yang kedudukannya sejajar dengan pemegang saham lain.

Dalam kedudukan sebagai pemegang saham, negara dapat menggunakan hak-haknya seperti pemegang saham umumnya. Hal tersebut diatur dalam UU PT dan Anggaran Dasar perseroan. Dalam Pasal 52 (1) UU PT ditentukan bahwa saham memberikan hak-hak mendasar terkait kepentingan pemegang saham pada perseroan yaitu, penggunaan hak suara, dividen dan hak lain sebagai berikut: menghadiri dan mengeluarkan suara dalam RUPS; menerima pembayaran dividen dan sisa kekayaan hasil likuidasi; dan menjalankan hak lainnya berdasarkan Undang-Undang.

Menghadiri dan mengeluarkan suara dalam RUPS adalah hak pemegang saham terkait dengan kewenangan RUPS yang tidak diberikan pada Direksi dan Komisaris. Kewenangan-kewenangan ini terkait dengan keberlangsungan perseroan antara lain: mengubah anggaran dasar;[12] menyetujui penggabungan, peleburan, pengambilalihan, atau pemisahan perseroan;[13] mengangkat dan memberhentikan Direksi dan Komisaris;[14] dan mengambil keputusan yang mengikat di luar RUPS.[15]

Perubahan anggaran dasar merupakan hal penting terkait dengan tata organisasi perseroan. Oleh karena itu selain harus ditetapkan oleh RUPS, perubahan anggaran dasar berdasarkan Pasal 30 (1) huruf b UU PT harus mendapatkan persetujuan Menkum dan HAM dan diumumkan dalam Tambahan Berita Negara.

Pemegang saham juga dapat menggunakan hak suaranya terkait dengan hal-hal lain yang memerlukan persetujuan RUPS sebagai berikut:

1.    penggunaan hak tagih oleh Pemegang saham dan kreditor lainnya sebagai kompensasi kewajiban penyetoran atas harga saham yang telah diambilnya.[16]

2.    pembelian kembali saham atau pengalihan saham.[17]

3.    pengurangan dan penambahan modal Perseroan.[18]

4.    persetujuan rencana kerja apabila ditentukan anggaran dasar.[19]

5.    persetujuan laporan tahunan termasuk pengesahan laporan keuangan serta laporan tugas pengawasan Dewan Komisaris.[20]

6.    penggunaan laba bersih dan penentuan jumlah penyisihan untuk cadangan.[21]

7.    cara pengambilan dividen yang telah dimasukkan ke dalam cadangan khusus.[22]

8.    mengalihkan kekayaan Perseroan; atau menjadikan jaminan utang kekayaan Perseroan.[23]

9.    menetapkan pembagian tugas dan wewenang pengurusan di antara anggota Direksi.[24]

10.  menetapkan gaji, tunjangan dan honorarium Direksi dan Dewan Komisaris.[25]

Penggunaan hak suara dalam RUPS dipengaruhi oleh klasifikasi saham. Artinya bahwa saham dengan klasifikasi berbeda memberikan hak yang berbeda pula pada pemegangnya. PT dapat mengeluarkan satu atau lebih klasifikasi saham. Bila anggaran dasar tidak menentukan lain, dianggap bahwa setiap saham yang dikeluarkan mempunyai satu hak suara atau one share one vote.[26] Pada penelitian terhadap anggaran dasar Persero, ditemukan bahwa saham Negara RI pada umumnya terdiri dari dua jenis saham, yaitu saham Dwi Warna yang umumnya hanya satu lembar saja, dan saham-saham biasa. Saham Dwi Warna adalah klasifikasi saham dengan hak khusus, yaitu menentukan pencalonan anggota Direksi dan atau anggota Dewan Komisaris. 

Selain hak suara dalam RUPS, hak-hak penting lain pemegang saham adalah keuntungan. Ada tiga macam keuntungan yang dapat diharapkan oleh para pemegang saham yaitu:

a.    pembagian keuntungan tahunan yang disebut dividen.

b.    keuntungan dari capital gain, khusus untuk PT terbuka.

c.    pembagian sisa harta kekayaan PT dalam hal PT bubar.

Dividen merupakan hak pemegang saham atas bagian keuntungan dari perseroan yang setiap akhir tahun dibagikan kepada para pemegang saham,  namun demikian dividen tidak selalu dapat dibagikan setiap tahun. Dalam Pasal 71 (2) UU PT ditentukan bahwa dividen merupakan keseluruhan laba bersih setelah dikurangi penyisihan untuk cadangan sebagaimana yang dibagikan kepada pemegang saham. Pembagian sebagian atau seluruh laba bersih[27] untuk dividen, cadangan, dan/atau pembagian lain seperti tantiem (tantieme) untuk anggota Direksi dan Dewan Komisaris, serta bonus untuk karyawan, harus mendapatkan persetujuan RUPS. Bila laba bersih perseroan tidak cukup menutup kerugian tahun buku sebelumnya, perseroan tidak dapat membagi dividen.

Demikian pula halnya dengan capital gain dan sisa harta kekayaan. Kedua jenis keuntungan ini juga belum tentu didapatkan. Apabila harga saham naik, maka pemegang saham akan mendapat keuntungan (gain), atau sebaliknya. Untuk pembagian sisa harta kekayaan PT adalah tergantung keadaan kekayaan pada saat bubarnya PT dan sebab-sebab bubarnya PT tersebut.

Hak-hak lain pemegang saham yang diatur UU PT selain penggunaan hak suara dalam RUPS dan penerimaan keuntungan adalah:

1.    mengajukan gugatan terhadap Perseroan apabila merasa dirugikan akibat putusan RUPS, Direksi, dan atau Dewan Komisaris.[28]

2.    meminta agar sahamnya dibeli dengan harga wajar apabila merasa dirugikan oleh perseroan terkait:[29]

a.    perubahan anggaran dasar;

b.    pengalihan atau penjaminan kekayaan Perseroan yang mempunyai nilai lebih dari 50% (lima puluh persen) kekayaan bersih Perseroan; atau

c.    penggabungan, peleburan, pengambilalihan, atau pemisahan.

 

3.4.    Tujuan Penguasaan Saham oleh Negara

 

3.4.1.    Dalam Penguasaan Saham Mayoritas                  

 

Melalui penguasaan saham seseorang dapat ikut menentukan arah manejemen PT dan atau memilih pengurus yang akan taat, meskipun perkembangan saat ini tidak sepenuhnya dapat dikatakan demikian. Untuk bidang-bidang usaha tertentu seperti perbankan, penguasaan manajemen melalui penguasaan saham mayoritas sudah tidak diperlukan lagi. Disamping itu penguasaan manajemen juga dapat dilakukan melalui bentuk-bentuk usaha seperti misalnya franchise.

“Penguasaan saham” ditujukan untuk “menguasai suara” dalam lembaga RUPS. RUPS merupakan wadah atau tempat kerja sama dari para pemegang saham. RUPS merupakan satu-satunya tempat bagi pemegang saham menggunakan hak suara. Hak suara dalam RUPS dapat digunakan untuk menyetujui atau menolak kebijakan-kebijakan perusahaan. Ada dua macam kewenangan RUPS yaitu berdasar UUPT dan berdasar Anggaran Dasar. Kewenangan RUPS yang ditetapkan dalam UUPT tidak dapat dihapuskan, sedangkan wewenang RUPS dalam Anggaran Dasar perseroan adalah semata-mata berdasarkan kehendak pemegang saham yang disahkan dan disetujui oleh Menteri Hukum dan HAM, yang dapat diubah melalui perubahan anggaran dasar sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan UUPT.

Pemegang saham mayoritas secara otomatis akan menjadi “penguasa suara” atau “pemenang” dalam menentukan kebijakan-kebijakan perseroan, seperti melakukan controlling terkait dengan pengendalian manajemen perseroan. Hal ini disebabkan dalam hukum perseroan berlaku  asas “one share one vote”. Pasal 84 (1)  UU PT yang menentukan bahwa, “setiap saham memberikan hak kepada pemiliknya hak yang tidak dapat dibagi”. Artinya bahwa meskipun satu lembar saham dapat dimiliki beberapa orang, tetapi hak-haknya tidak dapat dibagi sehingga hak suara yang dikeluarkan dalam RUPS hanya satu, termasuk hak untuk menerima dividen dan hak-hak lain terkait hak-hak pemegang saham.

Bedasarkan latar belakang itulah pemerintah melalui UU BUMN melegitimasi tindakannya untuk menguasai saham Persero minimal sebesar 51%. Tujuan utama adalah agar pemerintah dapat melakukan kontrol (controlling) dan mengendalikan manajemen perusahaan. Dengan penguasaan 51% saham otomatis pemerintah akan selalu menjadi pemenang vooting untuk melindungi kepentingannya.[30]

Penguasaan suara dalam RUPS juga dapat digunakan untuk memilih Direksi yang taat dan patuh. Direksi adalah pengurus yang bertanggung jawab pada day to day operation perseroan terkait maju mundurnya perusahaan. Pengurus dalam kamus bahasa belanda diterjemahkan sebagai bestuur.[31] Selain sebagai penguasa (bestuur) dalam manajemen perusahaan, Direksi juga sekaligus wakil perseroan selaku “persona standi in judicio”.[32] Hakikat perwakilan bahwa seseorang melakukan sesuatu perbuatan untuk kepentingan orang lain atas tanggung jawab dari orang itu.[33] Direksi bukan wakil pemegang saham tetapi personifikasi dari badan hukum itu sendiri.[34] Untuk itu Direksi mengabdi pada kepentingan perseroan, tetapi dapat menolak melaksanakan putusan RUPS, seperti pernah terjadi di PT PLN dan PT Semen Padang tahun 2002 – 2003 yang didiskripsikan di bawah ini.

Direksi PT PLN tidak sependapat dengan Menneg BUMN (pemegang saham) untuk tidak melanjutkan kontrak kerjasama dengan investor asing. Dalam pandangan manajemen dan perhitungan bisnis, kontrak kerjasama tersebut tidak menguntungkan PT PLN. Direksi PT PLN berniat untuk membatalkannya,[35] tetapi pada kasus ini penolakan Direksi PT PLN dilakukan dengan cara mengundurkan diri.

Pada tahun 2002,  PT Semen Gresik (PT SG) selaku pemegang saham PT Semen Padang (PT SP) mengajukan permohonan ke Pengadilan Negeri (PN) Padang untuk mengadakan RUPS (LB) dengan agenda mengganti Direksi dan Komisaris. PT SG adalah pemegang 99,9% saham PT SP. PN Padang melalui Penetapan, menolak permohonan tersebut, karena tidak sesuai prosedur UU PT. PT SG seharusnya menyampaikan permintaan (hak inisiatif) kepada Direksi atau Komisaris PT SP terlebih dahulu untuk mengadakan RUPS (LB), karena RUPS adalah kewenangan Direksi yang diatur Pasal 66-67 UU PT Tahun 1995. Apabila lebih dari 30 hari terhitung sejak permintaan penyelenggaraan RUPS (LB), Direksi atau Komisaris tidak melakukan pemanggilan, maka ketua Pengadilan Negeri tempat kedudukan Perseroan dapat memberikan ijin pemegang saham selaku pemohon melakukan sendiri pemangggilan RUPS (LB). MA pada kasus ini membatalkan Penetapan PN Padang. PT SG akhirnya menyelenggarakan RUPSLB dan berhasil mengganti Direksi dan Komisaris. Pada sisi lain terbit Putusan Sela PN Padang yang membekukan segala hak-hak PT SG terhadap PT SP. Hasil dari RUPSLB tidak dapat dilaksanakan karena Direksi dan Komisaris lama PT SP berpegang pada Putusan Sela PN Padang karena akuisisi PT SG terhadap PT SP dianggap cacat hukum.[36]

Dalam yurisprudensi Belanda dikenal dengan Forum Bank Arrest, Arrest H.R. 21 Januari 1955 (N.J 1959 N.43), dalam perkara NV Forum Bank dengan dua kelompok pemegang saham dengan perbandingan kepemilikan 4:1 (empat dibanding satu). Dalam RUPS, pemegang saham mayoritas berhasil memaksakan agar saham mereka (300 saham) dibeli kembali oleh perusahaan dengan harga @ pari. Keputusan ini ditentang pemegang saham minoritas, Direksi dan Komisaris NV Forum Bank. Penjualan dengan harga @ pari tersebut dinilai tidak wajar, dan akan membahayakan posisi NV Forum Bank. Untuk itu diajukan gugatan ke Pengadilan untuk membatalkan keputusan RUPS dengan alasan, pertama, pemegang saham mayoritas telah bertindak bertentangan dengan UU dan Anggaran Dasar, kesusilaan, keadilan, kepantasan, dan/atau itikad baik. Kedua, sesuai dengan hukum Belanda bahwa pengurusan perusahaan dan pengurusan harta kekayaan perusahaan adalah mutlak wewenang Direksi. Sebaliknya pemegang saham mayoritas beralasan bahwa RUPS mempunyai kekuasaan tertinggi. Pengadilan menerima gugatan dan membatalkan keputusan RUPS karena keputusan RUPS bertentangan dengan kepantasan dan itikad baik. Alasan yang sama sebenarnya dapat dipakai Direksi PT SP untuk mempersoalkan penggantiannya di pengadilan.

Sebagai contoh lain, kasus penggantian Direksi PT Telkom. Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Jakarta membatalkan Surat Keputusan (SK) Menneg BUMN bernomor S-452A/MBUMN/2002 tertanggal 10 Juni 2002 mengenai pemberhentian dan pengangkatan Dewan Komisaris dan Direksi PT Telkom. Surat Keputusan Menneg BUMN dinyatakan batal demi hukum dengan pertimbangan SK tidak sesuai prosedur hukum PT,[37] yaitu tidak adanya alasan dari RUPS tentang penggantian tersebut.[38] Susunan saham PT Telkom pada saat penggantian Direksi tahun 2003:[39]

 

JENIS SAHAM

PEMEGANG SAHAM

30 NOP 2004

%

31 OKT 2004 

%

DWI WARNA

Negara RI

1

 

1

 

SAHAM BIASA

Negara RI:

10.320.470.712

51,19

10.320.470.712

51,19

Pemodal Nasional

483.663.003

2,40

535.570.859

2,66

 

Pemodal Asing

9.355.865.565

46,41

9.303.957.709

46,15

JUMLAH

20.159.999.280

 

100

20.159.999.280

100

Penguasaan saham mayoritas dalam Persero mematikan asas-asas dalam hukum perseroan, antara lain seperti pemanggilan RUPS dan syarat-syarat pemanggilan sebelum rapat seperti diatur Pasal 81, 82, 83 UU PT; asas yang menyatakan bahwa keputusan RUPS diambil berdasarkan musyawarah mufakat seperti diatur Pasal 87 (1) UU PT tentu akan sulit dilaksanakan.

 

3.4.2.    Dalam Penguasaan Saham Prioritas (Oligarchi)

 

Saham prioritas adalah saham yang menurut kebiasaan dan kepustakaan memberi hak “oligarchis”.[40] Istilah saham prioritas pertama kali digunakan oleh Pasal 7 (2) dan (3) PP No. 12 Tahun 1969 tentang Persero yang mengatur:

(2)      Modal PERSERO terbagi atas saham-saham prioritas dan biasa dengan tidak mengurangi kemungkinan pengeluaran jenis saham lainnya.

(3)      Dalam hal tidak seluruh saham dikuasai oleh Negara, maka jumlah saham prioritas yang dimiliki oleh Negara akan ditentukan lebih lanjut menurut sifat dari bidang usaha PERSERO yang bersangkutan.

Saham prioritas memberikan preferensi tertentu terkait asal pendirian perseroan, sehingga dianggap patut diberikan hak yang mengikat dalam menentukan “calon Direksi dan atau Dewan Komisaris”, sedang pemegang saham biasa hanya sekadar mempunyai hak “memilih” bersama-sama dengan pemegang saham prioritas dari calon yang diajukan pemegang saham prioritas.

Dalam Penjelasan Pasal 7 (2) PP No. 12 Tahun 1969 disebutkan bahwa, intensitas penguasaan Negara atas sesuatu Persero yang modalnya hanya sebagian merupakan milik Negara ditentukan dari jumlah saham prioritas yang dimiliki oleh Negara. Saham prioritas saat ini diatur dalam Pasal 53 (4) huruf (a) UU PT yang menentukan dengan tegas sebagai klasifikasi saham yang mempunyai “hak khusus untuk mencalonkan anggota Direksi dan/atau anggota Dewan Komisaris”.

Hak khusus dari pemegang saham prioritas adalah menentukan calon anggota Direksi dan atau Dewan Komisaris. Dengan “hak khusus” ini diharapkan pemerintah dapat selalu mengawasi Persero, sebab Direksi dan Dewan Komisaris adalah organ penting yang menentukan kebijakan Perusahaan. Dengan demikian, penguasaan negara atas saham prioritas sama dengan tujuan penguasaan saham mayoritas yaitu dimaksudkan agar negara dapat mendominasi jabatan Direksi dan Komisaris.[41]

Pentingnya dominasi jabatan Direksi dan Komisaris adalah terkait dengan kepentingan-kepentingan pemerintah yang dapat dikendalikan melalui tugas dan kewenangan Direksi dan Komisaris. Kepentingan-kepentingan pemerintah dalam Persero, antara lain pengamanan kekayaan negara, dividen dan tugas-tugas publik pemerintah atau Public Service Obligations (PSO). Untuk itu penting bagi pemerintah untuk ikut menentukan siapa yang akan menjadi Direksi suatu Persero.

Kepentingan pemerintah terhadap Dewan Komisaris adalah terkait pada kewenangannya dalam melakukan pengawasan atas kebijakan pengurusan Direksi. Melalui anggaran dasar perseroan dapat ditentukan bahwa perbuatan-perbuatan Direksi tertentu memerlukan persetujuan Dewan Komisaris. Dalam praktek, Dewan Komisaris Persero merupakan Komisaris utusan pemerintah. Penyalahgunaan kewenangan “komisaris” dapat terjadi terkait dengan kewenangan represif Komisaris memberhentikan sementara (skorsing) anggota Direksi,[42] meskipun kewenangan   ini sangat efektif menjaga kepentingan-kepentingan negara.

 

Tentang penulis:

Dr Wuri Adriyani SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Email: adriyan02@yahoo.com

 


[1] Ibid., hal. 112.

 

[2] Ibid.  

 

[3] Moye, Op. Cit., hal. 122.

 

[4] Dalam Rudhi Prasetya I,  Op. Cit., hal. 29, yang mengutip Philip N Pillai dalam “Legal Frame Work of Business Organizations”, (unpublished), hal. 35.

 

[5] Paul Latimer,  Australian Business Law, CCH, Edisi XVII, Sydney, 1998, hal. 655.

 

[6] Ian M Ramsay dan David B Noakes, Economic Justifications For Limited Liability, Company and Securities Law Journal, 2001, hal. 250-271, yang meringkas dari Easterbrook dan Fischel, dalam bukunya The Economic Structure of Corporate Law, 1991, 41-44.

 

[7] Emerson, Robert. W., Business Law, Barron’s, New York, 2004, 4th edition, hal. 332.

 

[8] Davies, L. Paul, Gower And Davies’ Principles Of Modern Company Law, Thomson, Sweet And Maxwell, London, 7th Edition, 2003, hal. 176.

 

[9] Pengurus dalam hal ini berarti Direksi dan Komisaris, tidak termasuk pemegang saham.

 

[10] Dalam Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 228., yang mengutip pendapat Schilfgaarde dalam Misbruik van rechtspersonen, Kluwer-Deventer, 1986.

 

[11] Konsultasi dengan Promotor pada Tanggal 21 Juli 2008.

 

[12] Pasal 19 (1) UU PT dan Pasal 88 (1) UU PT.

 

[13] Pasal 89 (1) UU PT.

 

[14] Pasl 94 (1) jo. Pasal 111 (1) UU PT.

 

[15] Dalam Penjelasan Pasal 91 UU PT disebutkan bahwa:

Pengambilan keputusan di luar RUPS dalam praktik dikenal dengan usul keputusan yang diedarkan (circular resolution). Pengambilan keputusan seperti ini dilakukan tanpa diadakan RUPS secara fisik, tetapi keputusan diambil dengan cara mengirimkan secara tertulis usul yang akan diputuskan kepada semua pemegang saham dan usul tersebut disetujui secara tertulis oleh seluruh pemegang saham. Keputusan ini mengikat dan mempunyai kekuatan hukum yang sama dengan keputusan RUPS.

 

[16] Pasal 35 (1) UU PT.

 

[17] Pasal 38 (1) UU PT.

 

[18] Pasal 41 (1) dan Pasal 44 (1) UU PT.

 

[19] Pasal 64 (1) UU PT.

 

[20] Pasal 69 (1) UU PT.

[21] Pasal 71 (1) UU PT.

 

[22] Pasal 73 (2) UU PT.

 

[23] Pasal 102 (1) UU PT.

 

[24] Pasal 92 (5) UU PT.

 

[25] Pasal 96 (1) dan Pasal 113 UU PT.

 

[26] Pasal 84 (1) UU PT menentukan bahwa: “Setiap saham memberikan kepada pemiliknya hak yang tidak dapat dibagi”.

 

[27] Definisi laba besih dalam Penjelasan Pasal 71 (2) disebutkan bahwa: ”seluruh laba bersih” adalah seluruh jumlah laba bersih dari tahun buku yang bersangkutan setelah dikurangi akumulasi kerugian Perseroan dari tahun buku sebelumnya.

 

[28] Pasal 61 (1) UU PT.

 

[29] Pasal 62 (1) UU PT.

[30] Pemenang baik yang terkait dengan peningkatan perolehan laba perusahaan, maupun terkait dengan kepentingan pelayanan publik (PSO/public services).

 

[31] Amin Singgih, Kamus Kantong Indonesia Belanda Indonesia, Op. Cit., hal. 106.

 

[32] Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 30, yang mengemukakan bahwa menurut Paul Scholten dan Bregstein, pengurus mewakili badan hukum.

 

[33] Perwakilan dimaksud adalah mewakili peseroan di pengadilan dalam hal perseroan menuntut atau dituntut.

 

[34] Teori organisme dari Otto von Gierke seperti dikutip Suyling, pengurus adalah organ atau alat perlengkapan dari badan hukum.

 

[35] www.hukumonline, 5 Juli 2003.

 

[36] Ibid.

 

[39] Ibid.

 

[40] Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 223.

 

[41] Ibid.

 

[42] Hal kewenangan ini diatur Pasal 106 (1) UU PT.

 

Persero Dalam Hukum Publik dan Hukum Privat (Bagian VI)

Oleh Wuri Adriyani

 

Pengantar Redaksi:

Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Wuri Adriyani SH MHum dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 29 Januari 2009. Judul aslinya “Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat”.

Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Senin 23 Februari 2009, Bagian II edisi Senin 2 Maret 2009. Bagian III edisi 9 Maret 2009. Bagian IV edisi Senin 16 Maret  2009. Bagian V edisi Senin 23 Maret 2009. Bagian VI edisi Senin 30 Maret 2009. Bagian VII edisi Senin 6 April 2009. Bagian VIII edisi Senin 13 April 2009. Bagian IX edisi Senin 20 April 2009. Bagian X edisi 27 April 2009. Bagian XI, edisi Senin 4 Mei 2009. Bagian XII, edisi Senin 11 Mei 2009.

 

 

III.           ASPEK HUKUM PRIVAT (HUKUM PERSEROAN)

PADA PERSERO

 

1.         Pendirian Persero melalui Akta Notaris

 

Tata cara pendirian Persero pada dasarnya sama persis dengan tata cara pendirian sebuah PT. Hal ini merupakan konsekuensi hukum pengaturan bahwa, pada Persero berlaku prinsip-prinsip hukum PT. Persamaan tersebut, adalah mulai dari pembuatan akta notaris, pengesahan Menkum dan HAM RI, pendaftaran perusahaan dan pengumuman pada Tambahan Berita Negara.

Tata cara pendirian PT yang diatur UU PT merupakan standar yang harus diikuti bagi semua badan usaha yang akan mengambil karakter PT. Pasal 7 (1) UUPT yang menyatakan bahwa, “Perseroan didirikan dua orang atau lebih dengan akta notaris yang dibuat dalam bahasa Indonesia.” Dalam konsep hukum perseroan tidak dimungkinkan sebuah PT didirikan oleh satu orang saja, kecuali apabila ternyata di perjalanan terjadi perubahan-perubahan yang mengakibatkan semua saham perseroan ada di tangan satu orang. 

Tentang ketentuan harus “dibuat dengan akta notaris” merupakan syarat yang terkait dengan eksistensi perseroan. Akta notaris berfungsi sebagai akta pendirian. Berdasar Pasal 8 (1) UU PT akta notaris berisi anggaran dasar dan keterangan lain yang merupakan syarat pendirian sebuah PT. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa akta notaris merupakan syarat mutlak dalam pendirian untuk suatu perseroan.[1] 

Akta notaris Persero yang memuat anggaran dasar selanjutnya dimohonkan pengesahan pada Depkum dan HAM untuk memperoleh status badan hukum. Pengesahan merupakan lembaga pengaman agar PT tidak digunakan sebagai alat untuk penipuan (misbruik).[2] Latar belakang pengamanan adalah bertujuan untuk melindungi pihak ketiga, karena badan hukum merupakan institusi yang mengurangi hak gugat pihak ketiga. Artinya bahwa dengan “pertanggunganjawab terbatas” pihak ketiga tidak dapat menggugat lebih dari harta kekayaan PT. Untuk itulah diperlukan mekanisme untuk mengawasi “tanggung jawab terbatas” dari PT.

Istilah pengesahan berasal dari “bewilliging”. Dalam teks asli Wetboek van Koophandel lama “… aan de Koning worden ingezonden, ten einde daarop Zijne bewilliging te erlangen”.[3] Bewilliging” bergeser menjadi “verklaring van geen bezwar” atau pernyataan tidak keberatan.[4] Lebih tepat untuk saat ini disebut “kelayakan”. Oleh karena itu pada lembaga pengesahan juga dilakukan uji materiil. Apakah akta pendirian telah sesuai dengan UU PT dan atau peraturan-peraturan lain terkait. Apabila terdapat ketidaksesuaian, Menkum dan HAM berwenang menolak atau memberi perintah pembetulan anggaran dasar. Pasal 9 (1) UU PT menetapkan bahwa bentuk Pengesahan Menkum dan HAM adalah Keputusan Menteri.

            Termasuk bagian pengamanan bagi pihak ketiga, adalah pengaturan pada Pasal 29 (1) dan 30 UU PT yang menentukan bahwa pendiri wajib melakukan pendaftaran atas akta pendirian yang telah memperoleh pengesahan, serta publikasi atas eksistensi PT melalui Tambahan Berita Negara. Perlindungan hukum bagi pihak ketiga adalah dengan cara pengarsipan. Berdasar Pasal 29 (5) UU PT, sifat Daftar Perseroan adalah terbuka untuk umum. Setiap orang berkepentingan berhak memeriksa, membaca atau meminta copy anggaran dasar atau ketentuan-ketentuan lain yang berlaku pada sebuah PT. Setiap orang dapat memeriksa apakah Direksi suatu PT telah melanggar anggaran dasar atau ketentuan-ketentuan lain yang berlaku dan lain-lain. Demikian juga dengan pengumuman. Makna kata pengumuman adalah terbuka.

 

2.            Prinsip Kepengurusan Suatu Organ

 

2.1.        Kewenangan Dan Tanggung Jawab Direksi

 

Persero adalah badan hukum yang berbentuk PT. Kepengurusan PT dilakukan oleh suatu ‘organ’, yaitu lembaga tersendiri yang mempunyai kedudukan terpisah dari para pemegang saham.[5] Berdasar Pasal 1 (2) UU PT, Organ PT terdiri dari RUPS, Direksi dan Dewan Komisaris. Kedudukan Negara pada Persero adalah pemegang saham. Kedudukan Negara terpisah dari Direksi Persero. Negara tidak dapat ikut campur dalam kepengurusan yang dilakukan Direksi Persero. Negara dapat ikut campur dalam Persero, hanya dengan cara menggunakan hak-haknya sebagai pemegang saham dalam RUPS.

Pasal 1 (4) s/d (6) UU PT memberikan definisi tentang ketiga lembaga atau organ-organ ini sebagai berikut:

(4)      Rapat Umum Pemegang Saham yang selanjutnya disebut RUPS adalah Organ perseroan yang mempunyai wewenang yang tidak diberikan kepada Direksi atau Dewan Komisaris dalam batas yang ditentukan dalam Undang-Undang ini dan/atau anggaran dasar.

(5)      Direksi adalah Organ Perseroan yang berwenang dan bertanggung jawab penuh atas pengurusan Perseroan untuk kepentingan Perseroan, sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan serta mewakili Perseroan, baik di dalam maupun di luar pengadilan sesuai dengan ketentuan anggaran dasar.

(6)      Dewan Komisaris adalah Organ Perseroan yang bertugas melakukan pengawasan secara umum dan/atau khusus sesuai dengan anggaran dasar serta memberi nasihat kepada Direksi.

Dalam konsep hukum perseroan, hubungan hukum organ-organ Persero yaitu RUPS, Direksi dan Dewan Komisaris berdiri sendiri-sendiri. Berhasil tidaknya suatu Persero bergantung pada organ-organ ini. Masing-masing organ mempunyai kewenangan dan tanggung jawab sendiri menurut dan dalam batas yang diatur dalam UU PT dan Anggaran Dasar. Kedudukan ketiganya adalah sejajar atau neben dan bukan untergeordnet.[6]

Direksi berdasarkan Pasal 92 (1) UU PT diatur bahwa, “Direksi menjalankan pengurusan Perseroan untuk kepentingan Perseroan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan”. Penjelasan Pasal 92 (1) UUPT menegaskan bahwa, “Ketentuan ini menugaskan Direksi untuk mengurus Perseroan yang antara lain meliputi pengurusan sehari-hari dari Perseroan”. Maksud pengurusan sehari-hari tidak dijelaskan oleh UU PT. namun dalam Pasal 1 angka 12 PP No. 45 Tahun 2005 diatur bahwa, “Pengurusan adalah kegiatan yang dilakukan oleh Direksi dalam upaya mencapai maksud dan tujuan perusahaan”.

Berdasar pengaturan-pengaturan di atas dapat dikatakan bahwa, mengurus perseroan semata-mata adalah kewenangan penuh Direksi yang tidak dapat dicampuri organ lain. Pengaturan-pengaturan ini juga memberikan pedoman kepada Direksi agar di dalam mengurus perseroan selalu berorientasi pada maksud dan tujuan perseroan.

Pada sisi lain kebebasan Direksi dalam mengurus perseroan dijamin oleh Pasal 92 (2) UU PT yang menentukan bahwa, Direksi dalam pengurusan Perseroan dapat mengambil kebijakan yang dipandangnya tepat, yang dalam sistem common law hal ini dikenal dengan “duty to retain discretion”.[7] Kebijakan yang dipandang tepat berdasar Penjelasan Pasal 92 (2) UU PT adalah kebijakan yang didasarkan pada keahlian, peluang yang tersedia, dan kelaziman dalam dunia usaha yang sejenis.

Wewenang Direksi dalam pengurusan atau day to day operation perseroan dapat dikategorikan dalam tiga hal yaitu:[8]

a.    mengatur dan menyelenggarakan kegiatan-kegiatan usaha Perseroan;

b.    mengelola kekayaan Perseroan; dan

c.    mewakili Perseroan di dalam dan di luar Pengadilan.

Dari ketiga hal di atas dapat dikatakan bahwa Direksi mempunyai 2 (dua) macam kewenangan yaitu pengurusan dan perwakilan.[9]

Pengurusan Perseroan pada dasarnya adalah kewajiban semua anggota Direksi tanpa kecuali (collegiale bestuurs-verantwoordelijkheid).[10] Termasuk sebagai kewajiban Direksi dalam pengurusan atau day to day operation perseroan adalah:

a.    membuat daftar pemegang saham, daftar khusus, risalah RUPS, dan risalah rapat Direksi;[11]

b.    membuat laporan tahunan dan dokumen keuangan Perseroan;

c.    menandatangani saham-saham yang dikeluarkan, bersama-sama komisaris;

d.    melakukan pemanggilan RUPS dan memimpin RUPS tersebut.[12]

Bardasarkan Pasal 66 (2) UU PT, laporan tahunan untuk diajukan kepada RUPS harus dilengkapi dengan dokumen-dokumen sebagai berikut:

        a.        laporan keuangan yang terdiri atas sekurang-kurangnya neraca akhir tahun buku yang baru lampau dalam perbandingan dengan tahun buku sebelumnya, laporan laba rugi dari tahun buku yang bersangkutan, laporan arus kas, dan laporan perubahan ekuitas, serta catatan atas laporan keuangan tersebut;

        b.        laporan mengenai kegiatan Perseroan;

        c.        laporan pelaksanaan Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan;

        d.        rincian masalah yang timbul selama tahun buku yang mempengaruhi kegiatan usaha Perseroan;

        e.        laporan mengenai tugas pengawasan yang telah dilaksanakan oleh Dewan Komisaris selama tahun buku yang baru lampau;

         f.        nama anggota Direksi dan anggota Dewan Komisaris;

        g.        gaji dan tunjangan bagi anggota Direksi dan gaji atau honorarium dan tunjangan bagi anggota Dewan Komisaris Perseroan untuk tahun yang baru lampau.

Berdasarkan Pasal 67 (1) UU PT, laporan tahunan diharuskan ditandatangani semua anggota Direksi dan semua anggota Dewan Komisaris pada tahun buku yang bersangkutan. Apabila salah satu anggota Direksi atau anggota Dewan Komisaris tidak tanda tangan, maka berdasarkan Pasal 67 (3) UU PT, harus disebutkan alasannya secara tertulis. Bila tidak memberi alasan tertulis, maka secara hukum dianggap menyetujui isi laporan tahunan.

Pasal 68 (1) UU PT selanjutnya menegaskan bahwa bagi beberapa perseroan laporan keuangan harus diaudit oleh akuntan publik. Perseroan-perseroan tersebut adalah perseroan yang  mempunyai kegiatan usaha: menghimpun dan/atau mengelola dana masyarakat; menerbitkan surat pengakuan utang kepada masyarakat; merupakan Perseroan Terbuka; dan merupakan Persero. Apabila kewajiban ini tidak dipenuhi, laporan tidak disahkan RUPS.

 

2.2.      Kewenangan dan Tanggung Jawab Dewan Komisaris

 

Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 6 UU PT dapat dikatakan bahwa adanya Dewan Komisaris merupakan keharusan.[13] Tugas Utama Dewan Komisaris berdasar Pasal 108 (1) UUPT adalah melakukan pengawasan atas kebijakan pengurusan yang dijalankan direksi, dan memberi nasihat kepada Direksi. Menurut Fred Tumbuan, Dewan Komisaris tidak mempunyai peran dan fungsi executive. Meskipun dalam Anggaran Dasar ditentukan bahwa dalam hal-hal tertentu Direksi harus mendapat persetujuan Dewan Komisaris, namun persetujuan tersebut tidak termasuk pengurusan.[14]

Kewenangan pengawasan yang dipercayakan kepada Dewan Komisaris adalah demi kepentingan Perseroan, bukan kepentingan pemegang saham. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 108 (2) UU PT bahwa pengawasan yang dilakukan Dewan Komisaris bukan pengawasan yang mewakili pemegang saham.

Pasal 108 (3) UU PT menentukan bahwa Dewan Komisaris terdiri atas 1 (satu) orang anggota atau lebih. Dewan Komisaris yang terdiri atas lebih dari 1 (satu) orang anggota merupakan majelis dan setiap anggota Dewan Komisaris tidak dapat bertindak sendiri-sendiri, melainkan berdasarkan keputusan Dewan Komisaris.

Dalam rangka melaksanakan kewajibannya Dewan Komisaris berwenang meminta segala keterangan yang diperlukan dari Direksi. Sebagai penetrasi agar fungsi pengawasan ini efektif, pada Pasal 106 (1) UUPT Dewan Komisaris diberi kewenangan represif berupa kewenangan untuk memberhentikan sementara anggota Direksi dengan menyebutkan alasannya, tetapi hal ini tidak berarti bahwa Dewan Komisaris membawahi Direksi. Dalam hal pengurusan Perseroan, Direksi adalah organ mandiri. Demikian pula Dewan Komisaris, dalam hal pengawasan juga merupakan organ mandiri. Kedua organ kedudukannya adalah neben, tidak berjenjang atau berhirarki.

Dalam hal pertanggungjawaban, menurut Pasal 69 (3) dan (4) UU PT anggota Dewan Komisaris bertanggung jawab secara tanggung renteng apabila terdapat laporan tahunan yang tidak benar dan atau menyesatkan.

 

2.3.        Kewenangan RUPS

 

Berdasarkan Pasal 1 (4) UU PT dapat dikatakan bahwa RUPS atau General Meeting of Shareholders mempunyai kekuasaan yang tidak dimiliki oleh Direksi dan Komisaris. Hal ini tampak pada kewenangan-kewenangan RUPS yang memang tidak dapat diserahkan pada Direksi dan Komisaris antara lain: mengangkat dan memberhentikan Direksi dan Komisaris; memperoleh semua keterangan yang berkaitan dengan kepentingan perseroan dari Direksi dan atau Komisaris; menetapkan perubahan Anggaran Dasar; dan menyetujui atau menolak konsolidasi, merger, akuisisi, kepailitan dan pembubaran perusahaan. 

RUPS merupakan tempat para pemegang saham menyalurkan kepentingannya. Oleh karena itu keputusan-keputusan penting terkait “kepentingan pemegang saham” harus melalui mekanisme RUPS. Fred Tumbuan menyatakan bahwa, RUPS adalah tempat para pemilik modal menentukan orang yang akan dipercaya mengurus perseroan yaitu Direksi dan Dewan Komisaris.[15]

Pada sisi yang lain konstruksi RUPS adalah sesuai dengan karakteristik PT sebagai asosiasi modal, yang memungkinkan saham dimiliki orang banyak. RUPS merupakan lembaga yang dibentuk dengan tujuan agar pemegang saham tidak ikut campur secara langsung dalam kepengurusan PT. Selain itu RUPS juga merupakan penghalang Direksi agar Direksi tidak bertindak sewenang-wenang.[16]

Kewajiban menyelenggarakan RUPS ada pada Direksi dan Dewan Komisaris. Berdasarkan Pasal 80 (1) UU PT, apabila Direksi dan atau Dewan Komisaris menolak melakukan pemanggilan RUPS dalam jangka waktu yang ditentukan, pemegang saham yang meminta penyelenggaraan RUPS dapat mengajukan permohonan kepada ketua Pengadilan Negeri untuk menetapkan pemberian izin kepada pemohon melakukan sendiri pemanggilan RUPS. Hal ini tidak lain merupakan bentuk kontrol pemegang saham atas pengurusan dan pengawasan perseroan. Ketua Pengadilan Negeri dapat memerintahkan direksi dan atau komisaris untuk hadir dalam RUPS tersebut bahkan dapat juga menentukan bentuk, isi dan jangka waktu pemanggilan RUPS serta menunjuk ketua rapat tanpa terikat pada UU PT dan Anggaran Dasar.

RUPS berwujud rapat pemegang saham. Namun khusus untuk Persero Tertutup, yang seluruh sahamnya dimiliki negara, wujud RUPS tidak selalu dalam bentuk rapat pemegang saham. Organ RUPS digantikan oleh Menteri Negara BUMN. Penggantian ini tidak bersifat prinsipiil, artinya bahwa penggantian ini tidak bertentangan dengan konsep RUPS dalam hukum perseroan. Hal ini dilakukan untuk efisiensi.[17]

Berdasarkan uraian-uraian di atas dapat disimpulkan bahwa pada prinsipnya RUPS mempunyai dua fungsi yaitu:[18] a) sebagai lembaga kontrol dalam wujud menerima pertanggungjawaban Direksi dan Dewan Komisaris; dan b) sebagai tempat pemegang saham menyalurkan kepentingannya.

 

Tentang penulis:

Dr Wuri Adriyani SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Email: adriyan02@yahoo.com

 



[1] Berbeda dengan firma, walaupun pendiriannya menurut Pasal 22 KUHD harus dengan akta otentik, namun tidak adanya akta notaris tidak dapat dipakai sebagai alasan bahwa firma tidak ada. Akta hanya merupakan alat bukti utama adanya firma. Kalau akta ini tidak ada masih dimungkinkan mempergunakan alat bukti lain tentang keberadaan firma.

 

[2] Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 29: “het preventive overheidstoezicht”.

 

[3] Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 29.

 

[4] Ibid.

 

[5] Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal. 16.

 

[6] www.hukumonline.com: Fred Tumbuhan, Pandangan Yuridis tentang PT dan Organ-organnya, tanggal 27 September 2001 dan Rudhi Prasetya I, Op. Cit., hal 25.

 

[7] Fred Tumbuan, Op. Cit., hal. 9.

 

[8] Bandingkan dengan Fred Tumbuan, makalah, Op. Cit., hal. 12.

 

[9] Ibid.

 

[10] Ibid.

 

[11] Pasal 100 UU PT.

 

[12] Pasal 79 (5) UU PT.

[13] Fred Tumbuan, Op. Cit., hal. 18.

 

[14] Bandingkan dengan Fred Tumbuan, Loc. Cit.

 

[15] Fred Tumbuan, Op. Cit., hal. 6.

 

[16] Konsultasi dengan Promotor Tanggal 5 Agustus 2008.

 

[17] Ibid.

 

[18] Ibid. 

 



ISSN 1979-9373
ISSN GagasanHukum.WordPress.Com

ARSIP

STATISTIK PENGUNJUNG

  • 1,696,693 hits
November 2017
S S R K J S M
« Agu    
 12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
27282930