Oleh HM Harry Mulya Zein
Tepat 25 April, Bangsa Indonesia memperingati Hari Otonomi Daerah ke-15. Otonomi daerah merupakan salah satu aspek gerakan reformasi sejak tahun 1998 yang paling diperhatikan hingga saat ini. Patut diakui, sejak disahkannya Undang-Undang Nomor 1999 tentang Pemerintahan Daerah, dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Daerah dan Pusat serta yang kemudian mengalami perbaikan, yakni UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, telah terjadi perubahan yang sangat signifikan terhadap format hubungan antara Pusat dan daerah.
Kini sudah 15 tahun pelaksanaan otonomi daerah sejak digulirkan. Tentu masih banyak harapan yang belum terwujud secara nasional. Harapan agar pelaksanaan otonomi daerah yang telah berjalan dapat menyuburkan proses perubahan (reformasi) yang selama ini berjalan dan juga terciptanya proses demokratisasi di tingkat lokal, sehingga memberikan ruang yang lebih luas terhadap sektor politik, ekonomi pengelolaan keuangan daerah, dan pemanfaatan sumber-sumber daya daerah untuk kepentingan masyarakat lokal, sehingga tercipta corak pembangunan baru di daerah.
Namun, harapan itu terkesan tinggal harapan. Saya setuju dengan editorial Media Indonesia edisi 28 April 2011 dengan tema Otonomi Daerah yang Memabukkan. Dalam editorial itu ditulis, daerah pemekaran baru yang tumbuh subur sejak reformasi ternyata mengalami kegagalan. Dari 7 provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota hasil pemekaran selama 1999—2009, hanya dua kota yang memperoleh skor di atas 60 dari nilai tertinggi 100. Itulah Kota Banjar Baru di Kalimantan Selatan dan Kota Cimahi di Jawa Barat. Sisanya mendapat skor merah untuk indikator kesejahteraan masyarakat, pemerintahan yang baik, pelayanan publik dan daya saing. Bahkan yang menyedihkan, sejumlah kota dan kabupaten dilaporkan memperoleh angka nol untuk keempat indikator tersebut.
Meski sudah 15 tahun otonomi daerah bergulir, rasa pesimistis terhadap pelaksanaan otonomi daerah masih relatif tinggi dibandingkan rasa optimistis. Cukup wajar jika rasa itu masih berkembang. Beberapa penelitian yang dilakukan para pemerhati pemerintahan lokal menyebut bahwa pelaksanaan otonomi daerah masih jauh dari harapan. R. Siti Zuhro, peneliti utama LIPI, bahkan menyimpulkan praktek otonomi daerah masih jauh dari tujuan utamanya.
Menurut dia, setidaknya terdapat dua indikator untuk menjelaskan kesimpulan ini. Pertama, kualitas pelayanan publik masih rendah. Baru sekitar 10% dari 524 daerah (33 provinsi, 398 kabupaten, dan 93 kota) mampu melakukan yang terbaik dalam pelayanan publik. Kedua, jumlah penduduk miskin dan pengangguran terbuka masih cukup tinggi. Setidaknya berdasarkan data Badan Pusat Statistik tahun 2010, jumlah rakyat miskin sekitar 31,02 juta dan pengangguran terbuka 8,59 jiwa. Sebab itu, kondisi tersebut sangat jauh dari harapan utama pelaksanaan otonomi daerah, yakni meningkatkan kesejahteraan rakyat.
Kondisi pahit pelaksanaan otonomi daerah juga pada maraknya praktek politik uang dan dinasti politik kekuasaan kepala daerah. Mungkin umum diketahui, otonomi daerah meningkatkan rasa primordialisme dalam elite-elite politik lokal dan nasional. Banyak kasus di beberapa daerah, penentuan calon kepala daerah dan calon wakil kepala daerah (gubernur/bupati/wali kota) ditentukan berdasarkan politik transaksional. Tak heran rumor yang berkembang di daerah setiap menjelang momen pelaksanaan pilkada, calon kepala daerah dijadikan “sapi perah” oknum elite partai politik. Siapa yang bisa memberikan keuntungan secara finansial paling besar, dialah yang kemungkinan besar akan diusung partai politik.
Kemampuan manajerial dan visioner dinomor-duakan. Intinya, hanya calon kepala daerah yang memiliki finansial besar yang akan diusung partai politik. Di sinilah politik transaksional berkembang. Politik yang dijadikan lahan bisnis para elite partai politik. Setiap proses pelaksanaan pilkada, ongkos yang dikeluarkan bagi penyelenggara maupun konstentan (calon kepala daerah) semakin membengkak. Pendidikan politik dan demokratisasi untuk meningkatkan kesadaran rakyat grassroat mandeg. Rakyat hanya disodorkan prilaku transaksional. Kondisi ini pula yang membuat sikap pragmatisme rakyat setiap momen pilkada semakin membesar.
Pelaksanaan pilkada yang bersih dan jujur untuk menciptakan clean goverment dan good governance baru sebatas angan-angan. Sehingga sulit rasanya proses perekrutan pemimpin daerah (baca: kepala daerah) yang memiliki integritas, kapasitas, dan keberpihakan kuat kepada kesejahteraan rakyatnya. Karena itu jangan bersedih jika teori Lord Acton (1834-1902) bahwa power tends to corrupt masih relevan pada kondisi saat ini, meski sudah satu abad teori ini dicetuskan. Sebab, alih-alih memikirkan peningkatan pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat, kepala daerah terpilih lebih cenderung memikirkan bagaimana mengumpulkan modal finansial untuk menggantikan utang-utang finansial semasa kampanye. Tak heran jika demokrasi yang berjalan di negeri ini, mengutip Anwar Arifin, adalah demokrasi transaksional.
Pahitnya hasil pelaksanaan otonomi daerah juga karena masih kuatnya tarikan aparatur birokrasi ke dalam kancah politik praktis. Memang jika kita telusuri literatur tentang birokrasi, dalam sejarah bangsa ini, birokrasi kerap dijadikan mesin politik untuk meraih dan mempertahankan kekuasaan. Tak heran jika netralitas birokrasi dalam politik dalam sejarah republik ini bisa dikatakan masuk dalam “lembaran hitam”. Sebagaimana Karl Jackson dalam tulisannya Bureaucratic Polity: A Theoretical Framework for The Analysis of Power and Communications in Indonesia (1978), menyebut perilaku para aparatur birokrasi di Indonesia ini sebagai bureaucratic polity. Di era otonomi daerah, apartur birokrasi seperti terjebak ke dalam ambiguitas regulasi atau apa yang disebut dengan shadow state. Yakni kekuatan di luar birokrasi yang mampu mengendalikan birokrasi. Kekuatan dominan muncul dari kelompok yang memiliki modal dan akses politik dengan pusat kekuasaan. Sayangnya, liberalisasi dan reformasi politik, ternyata tidak diikuti oleh reformasi perubahan di tingkat regulasi. Pada satu sisi PNS diharapkan bersikap profesional, akan tetapi dalam penjenjangan kariernya, karier PNS sangat ditentukan oleh pejabat PNS, seperti kepala daerah. Sementara itu, kepala daerah adalah pejabat politik yang dipilih melalui mekanisme politik. Oleh sebab itulah kepala daerah terpilih memiliki kekuasaan yang sangat kuat untuk menarik PNS dalam politik praktis. Di sisi lain, birokrat yang menjalankan prinsip netral (netralitas) malah menjadi korban dan dimutasi ke tempat-tempat tidak mereka kuasai bidangnya atau tidak sesuai latar belakang keilmuan.
‘Redesign’ Otonomi Daerah
Setidaknya terdapat lima kriteria yang diperlukan untuk kesuksesan otonomi daerah, yaitu pertama, sumber daya keuangan daerah harus sesuai dengan kemampuan untuk memberikan pelayanan publik di daerah. Kedua, masyarakat daerah harus menyadari biaya pelayanan, ketiga, masyarakat harus mampu mengungkapkan keinginan mereka dengan cara yang bermakna. Keempat, harus ada transparansi dan akuntabilitas kegiatan pemerintah lokal, dan kelima, sistem hukum dan kelembagaan harus sesuai dengan tujuan politik. Dari kelima kritera tersebut, saya melihat sistem pengelolaan keuangan daerah merupakan yang paling penting harus dipenuhi pemerintahan daerah. Sebab, bagus dan buruknya sistem pengelolaan keuangan daerah turut berimbas kepada sistem pelayanan publik. Semakin bagus sistem pengelolaan keuangan daerah maka semakin bagus pula sistem pelayanan publik. Begitu pula sebaliknya.
Dalam tataran ini, penerapan good corporate governance menjadi sangat penting di era otonomi daerah. Secara sederhana, sejumlah pihak menerjemahkan governance sebagai tata pemerintahan. Tata pemerintahan di sini bukan hanya dalam pengertian struktur dan manajemen lembaga yang disebut eksekutif, karena pemerintah (government) hanyalah salah satu dari tiga aktor besar yang membentuk lembaga yang disebut governance. Dua aktor lain adalah private sektor (sektor swasta) dan civil society (masyarakat madani). Karenanya memahami governance adalah memahami bagaimana integrasi peran antara pemerintah (birokrasi), sektor swasta dan civil society dalam suatu aturan main yang disepakati bersama.
Dalam konsep ini, lembaga pemerintah dituntut mampu menciptakan lingkungan ekonomi, politik, sosial budaya, hukum, dan keamanan yang kondusif. Sektor swasta berperan aktif dalam menumbuhkan kegiatan perekonomian yang akan memperluas lapangan kerja dan meningkatkan pendapatan, sedangkan civil society harus mampu berinteraksi secara aktif dengan berbagai macam aktivitas perekonomian, sosial, dan politik, termasuk bagaimana melakukan kontrol terhadap jalannya aktivitas-aktivitas tersebut.
Terakhir, untuk menuju langkah tersebut, mungkin perlu adanya reformasi dalam sistem kepegawaian. Di mana dalam reformasi kepegawaian sekretaris daerah langsung ditentukan oleh Kemendagri. Konsep ini menghindari agar pegawai pemerintah tidak terlibat dalam politik praktis. (Sumber: Lampung Post, 5 Mei 2011)
Tentang penulis:
HM Harry Mulya Zein, praktisi pemerintahan dan alumnus Program Doktor Ilmu Pemerintahan Universitas Padjajaran
KOMENTAR TERBARU