Oleh Rahayu Hartini
Pengantar redaksi:
Artikel ini adalah cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Hj Rahayu Hartini SH MSi MHum dalam ujian terbuka pada Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Airlangga , Kamis 24 Juni 2010. GagasanHukum.WordPress.Com memuat secara bersambung. Bagian I, edisi Senin 5 Juli 2010. Bagian II, edisi Senin 12 Juli 2010. Bagian III, edisi Senin 19 Juli 2010. Bagian IV, edisi Senin 26 Juli 2010. Bagian V, edisi Senin 2 Agustus 2010. Bagian VI, edisi Senin 9 Agustus 2010. Bagian VII, edisi Senin 16 Agustus 2010. Bagian VIII, edisi Senin 23 Agustus 2010. Bagian IX, edisi Senin 30 Agustus 2010. Bagian X, edisi Senin 6 September 2010. Bagian XI, edisi Senin 13 September 2010. Bagian XII, edisi Senin 20 September 2010. Bagian XIII, edisi Senin 27 September 2010. Bagian XIV, edisi Senin 4 Oktober 2010. Bagian XV, edisi Senin 11 Oktober 2010. Bagian XVI, edisi Senin 18 Oktober 2010. Bagian XVII, edisi Senin 25 Oktober 2010. Bagian XVIII, edisi Senin 1 Nopember 2010.
3.3. Status Hukum Kekayaan BUMN Persero
Apabila kita merujuk pada ketentuan tentang konsep badan hukum maka kekayaan BUMN itu “bukan merupakan aset negara” karena kekayaan negara tersebut pada prinsipnya telah dipisahkan dari harta kekayaan negara menjadi harta perusahaan dalam hal ini adalah BUMN sejak saat ditetapkannya Peraturan Pemerintah (PP) yang mengatur tentang adanya pemisahan kekayaan tersebut, sebagaimana diatur dalam Pasal 4 Ayat (1), Ayat (3), dan Ayat (6) UU BUMN. Sejak saat itulah berlaku adanya Transformasi hukum status hukum dari uang negara menjadi uang privat .
Modal BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan sebagimana diatur dalam Pasal 4 Ayat (1) UU BUMN. Kekayaan negara yang dipisahkan adalah kekayaan negara yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau PERUM serta Perseroan Terbatas lainnya (Pasal 1 angka 10) UU BUMN. Demikian juga dalam penjelasan Pasal 4 Ayat (1). Yang untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.
Berdasarkan ketentuan Pasal 4 Ayat (1), (3), dan (5) serta Pasal 1 angka 10 UU BUMN tersebut jelaslah, bahwa batas hukum kekayaan negara sebagai badan hukum publik adalah pada adanya atau terjadinya pemisahan kekayaan negara untuk kemudian menjadi modal penyertaan dalam berdirinya BUMN baik yang berbentuk Perum ataupun yang berbentuk Persero yaitu dengan adanya penerbitan Peraturan Pemerintah (PP) tentang adanya pemisahan kekayaan negara ke dalam modal BUMN dalam bentuk penyertaan langsung .
Sejak saat itulah terjadi perubahan kepemilikan atas kekayaan negara dari yang semula kapasitasnya sebagai badan hukum publik yang mengelola uang publik yang mengacu pada adanya ketentuan-ketentuan untuk berlakunya ketentuan hukum publik menjadi badan hukum privat yang harus mengelola uang privat dengan mendasarkan kepada aturan atau ketentuan mengenai badan hukum privat dalam hal ini adalah UU PT Tahun 1995 sebagaimana diatur dalam Pasal 11 UU BUMN beserta penjelasannya. Mengingat Persero pada dasarnya merupakan Perseroan Terbatas, semua ketentuan UU PT Tahun 1995, sekarang telah diganti dengan UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, termasuk pula segala peraturan pelaksanaannya berlaku juga bagi Persero.
Arifin P. Soeria Atmadja dengan tegas menyatakan hal ini dengan menggunakan teorinya tentang adanya Transformasi Uang Publik ke dalam Uang privat . Saya sependapat dengan Arifin, karena hal ini sangat sesuai dengan masing-masing konsep hukum yang berlaku yaitu konsep hukum publik dan konsep hukum privat, yang masing-masing mempunyai karakteristik tersendiri yang tidak sama satu dengan lainnya. Dengan adanya batas atau pembedaan yang tegas dalam konsep yang kemudian diterapkan dalam bentuk produk peraturan perundangan yang pada akhirnya akan dijadikan dasar rujukan dalam menyelesaikan permasalahan yang timbul, menurut saya akan menjadi lebih baik karena tidak akan muncul adanya kerancauan dalam penerapan hukumnya. Sehingga tidak akan menimbulkan ditariknya permasalahan di ranah privat dengan penyelesaiannya menggunakan aturan pada ranah publik. Jadi pada prinsipnya hal ini dikembalikan pada ranah hukum masing-masing, masalah pada ranah hukum privat dengan konsep dan kerangka aturan hukum privat, sedangkan masalah pada ranah hukum publik dengan menggunakan kerangka konsep dan aturan pada hukum publik atau istilahnya kembali pada khitah masing-masing.
Dalam Pasal 1 Ayat (2) UU BUMN menyatakan bahwa Perusahaan Persero, yang selanjutnya disebut Persero, adalah BUMN yang berbentuk Perseroan Terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruhnya atau paling sedikit 51 % (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan. Pasal 11 UU BUMN mengatakan terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi Perseroan Terbatas sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 40 tahun 2007 tetang Perseroan Terbatas.
Untuk BUMN yang berbentuk Persero, pendiriannya diusulkan oleh Menteri kepada Presiden disertai dengan dasar pertimbangan setelah dikaji bersama dengan Menteri Teknis dan Menteri Keuangan. Pengkajian ini dilaksanakan untuk menentukan layak tidaknya Persero tersebut didirikan melalui pengkajian atas perencanaan bisnis dan kemampuan untuk mandiri serta mengembangkan usaha dimasa mendatang. Pelaksanaan pendirian Persero dilakukan oleh Menteri dengan memperhatikan ketentuan peraturan perundang-undangan, hal ini mengingat Menteri merupakan wakil negara selaku pemegang saham pada Persero dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan .
Ada satu hal lagi yang mesti diperhatikan dalam pendirian BUMN yaitu mengenai maksud dan tujuannya, karena antara Persero dan Perum itu berbeda sebagaimana telah ditegaskan dalam Pasal 12 UU BUMN untuk Persero dan Pasal 36 untuk Perum.
Dalam Pasal 12 UU BUMN mengatur tentang maksud dan tujuan pendirian Persero adalah:
1. menyediakan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat;
2. mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan.
Persero sebagai salah satu pelaku ekonomi nasional dituntut untuk dapat memenuhi permintaan pasar melalui penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat baik di pasar dalam negeri maupun internasional. Dengan demikian dapat meningkatkan keuntungan dan nilai Persero yang bersangkutan sehingga akan memberikan manfaat yang optimal bagi pihak-pihak yang terkait. Paling tidak inilah yang diharapkan oleh pembentuk undang-undang ketika negara memisahkan harta kekayaannya untuk kemudian didirikan BUMN Persero dengan tujuan utama untuk mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan dengan cara mampu menyediakan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi agar punya daya saing yang kuat di pasar.
Lain halnya dengan Perum, maksud dan tujuan pendiriannya lebih kepada untuk pelayanan publik (public service) bukan untuk mencari keuntungan sebagaimana halnya Persero, sebagaimana diatur dalam Pasal 36 UU BUMN.
Karakteristik suatu badan hukum adalah pemisahan harta kekayaan badan hukum dari harta kekayaan pemilik dan pengurusnya. Dengan demikian suatu badan hukum yang berbentuk Perseroan Terbatas memiliki kekayaan yang terpisah dari kekayaan direksi (sebagai pengurus), komisaris (sebagai pengawas), dan pemegang saham (sebagai pemilik). Begitu juga kekayaan yayasan sebagai badan hukum terpisah dari kekayaan pengurus yayasan dan anggota yayasan, serta pendiri yayasan. Selanjutnya kekayaan koperasi sebagai badan hukum terpisah dari kekayaan pengurus dan anggota koperasi .
BUMN yang berbentuk Perum juga adalah badan hukum. Pasal 35 Ayat (2) UU BUMN menyatakan, PERUM memperoleh status badan hukum sejak diundangkannya peraturan pemerintah tentang pendiriannya.
Maka berdasarkan hal-hal tersebut diatas kekayaan BUMN Persero maupun kekayaan BUMN Perum sebagai Badan Hukum bukanlah kekayaan negara atau bukanlah merupakan aset negara.
Kekaburan pengertian Keuangan Negara sebenarnya dimulai oleh definisi tentang Keuangan Negara dalam Undang-undang No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menyatakan keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut (Pasal 1 angka 1).
Pasal 2 menyatakan bahwa Keuangan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1, meliputi antara lain: kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang serta hak-hak lainnya yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah.
Erman Rajagukguk berpendapat bahwa kekayaan yang dipisahkan tersebut dalam BUMN dalam lahirnya adalah berbentuk saham yang dimiliki oleh negara, bukan merupakan kekayaan negara tetapi merupakan harta kekayaan BUMN tersebut. Saya sangat sependapat dengan Arifin maupun Erman mengenai hal ini, tentunya juga dengan merujuk adanya teori mengenai Badan Hukum khususnya teori propierete cellective dari Planiol yang menyatakan hak dan kewajiban badan hukum itu pada hakekatnya adalah hak dan kewajiban anggota bersama-sama. Dan teori ini berlaku untuk badan hukum korporasi sebagaimana telah saya uraikan pada bab 2 (2.1.3.1) mengenai Syarat tentang Badan Hukum. Selain itu di dalam Pasal 1653 BW juga disebutkan mengenai syarat-syarat atau unsur sebagai badan hukum antara lain adalah adanya kekayaan/ keuangan terpisah. Oleh karena itu dalam BUMN karena sebagai badan hukum maka pada BUMN tersebut memiliki kekayaan tersendiri yang terpisah dari kekayaan milik negara.
Akan tetapi ada yang mengartikan kakayaan negara yang dipisahkan tersebut tetap milik negara, bukan milik BUMN sebagai badan hukum. Pendapat ini keliru, sebagai contoh, andaikata kita memasukkan tanah Hak Milik sendiri sebagai modal PT, Hak Milik tadi berubah menjadi HGB atau HGU atas nama PT, bukan atas nama kita lagi. Kekayaan kita hanya saham sebagai bukti modal yang kita setor dan sebagai pemilik perusahaan.
Kerancauan terjadi dalam penjelasan dalam UU KN yang menyatakan bahwa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses dan tujuan. Demikian juga dalam Pasal 2 huruf (g), yang menyatakan ”kekayaan negara/ kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah”. Kesalahan terjadi lagi dalam Peraturan Pemerintah No. 14 tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Dalam pasal 19 menyebutkan bahwa penghapusan secara bersyarat dan penghapusan secara mutlak atas piutang perusahaan negara/daerah yang pengurusan piutang diserahkan kepada PUPN, diatur lebih lanjut dengan Peraturan Menteri Keuangan. Dengan demikian peraturan ini “tidak memisahkan antara kekayaan BUMN Persero dan kekayaan negara sebagai pemegang saham”.
Tampaknya pemerintah menyadari kekeliruan pemikiran tersebut di atas ketika menghadapi kredit bermasalah (non-performing loan/ NPL) Bank PT. BRI (Persero) Tbk, PT. Bank BNI (Persero) Tbk, PT. Bank Mandiri (Persero) Tbk. Kemudian pemerintah merencanakan penghapusan Pasal 19 dan Pasal 20 PP No. 14 tahun 2005 ini. Menteri Keuangan Sri Mulyani menyatakan :
”Selanjutnya pengurusan piutang perusahaan negara/daerah dilakukan berdasarkan UU Perseroan Terbatas dan UU Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Jadi disebutkan bahwa aturan yang mengatur bank-bank BUMN adalah UU Perseroan dan UU BUMN”.
Mengenai adanya usulan perubahan PP No. 14 Tahun 2005 tersebut menjadi perdebatan di dalam Komisi XI karena dianggap membatalkan Pasal 2 huruf (g) UU KN. Ada usul anggota DPR, untuk perubahan PP No. 14 Tahun 2005 ini perlu meminta Fatwa Mahkamah Agung RI. Namun ada pula yang berpendapat, pemerintah harus membuat peraturan pemerintah pengganti undang-undang (PERPU) untuk membatalkan Pasal 2 huruf (g) UU KN.
Menteri Keuangan melalui surat Nomor 5324/MK/01/2006 tanggal 26 Juli 2006 meminta Fatwa Mahkamah Agung. Mahkamah Agung dalam fatwanya menyatakan bahwa “tagihan bank BUMN bukan tagihan negara karena Bank BUMN Persero tunduk pada UU No. 1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas”. Dengan demikian dapat diartikan Mahkamah Agung berpendapat kekayaan negara terpisah dari kekayaan BUMN Persero. Selanjutnya tentu keuangan BUMN Persero bukan keuangan negara.
Menurut saya sebenarnya tidak diperlukan adanya Fatwa atau meminta Fatwa Mahkamah Agung mengenai hal ini, karena sudah jelas di dalam UU BUMN mengatur bahwa pada BUMN Persero karena merupakan Perseroan Terbatas maka berlaku dan tunduk pada UU No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas yang sekarang telah diubah dengan UU No. 40 tahun 2007 yang diatur dalam Pasal 160. Tentunya sebagai BUMN Persero, maka kekayaan atau aset yang ada adalah merupakan kekayaan atau aset BUMN itu sendiri sebagai badan hukum sudah bukan aset milik negara lagi.
Meskipun demikian fatwa MA tersebut adalah merupakan sesuatu hal yang baik karena isinya menguatkan tentang adanya kekayaan negara terpisah dari kekayaan BUMN Persero. Jadi Fatwa Mahkamah Agung ini menegaskan lagi keberadaan UU BUMN dan UU Perseroan Terbatas dan mengesampingkan ketentuan Pasal 2 huruf (g) tentang UU KN. Ini memang terkesan rancu, karena keberadaan UU dikuatkan atau ditegaskan oleh sebuah Fatwa MA. Padahal keberadaan Fatwa itu secara teori adalah tidak mengikat secara hukum artinya boleh diikuti, boleh juga tidak diikuti karena tidak akan ada sanksi hukum ketika dilanggar.
Hanya kemudian dalam perjalanan waktunya Fatwa MA WKMA/Yud/20/VIII/ 2006, tanggal 16 Agustus 2006 tentang ”Piutang BUMN Bukan Merupakan Piutang Negara” ini juga tidak secara konsisten diikuti bahkan oleh si penanda tangan Fatwa itu sendiri ”Marianna Sutadi” ketika harus memutuskan kasus Kepailitan PT. DI (Persero) dalam Kasasi tahun 2007, Nomor: 075 K/Pdt. Sus/ 2007.
Berdasarkan Fatwa MA No:WKMA/Yud/20/VIII/2006, Mahkamah Agung telah mengeluarkan fatwa mengenai pemisahan aset negara dan aset perusahaan milik negara yang dikhawatirkan berdampak pada penanganan perkara korupsi . Kekhawatiran tersebut jelas merefleksikan paham tiadanya imunitas negara sebagai badan hukum privat dan badan hukum publik.
Lahirnya Fatwa MA Nomor:WKMA/Yud/20/VIII/2006, Tanggal 16 Agustus 2006 tersebut terkait dengan adanya kasus kredit macet pada segenap bank-bank BUMN antara lain pada Bank Mandiri, yang dikhawatirkan akan berdampak pada adanya indikasi korupsi apabila merujuk pada ketentuan UU No. 31 Tahun 1999 mengenai Tindak Pidana Korupsi sebagaimana yang telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 (selanjutnya disebut UU TPK) yang mana Undang-undang tersebut juga mendasarkan pada UU KN khususnya pada Pasal 2 hururf (g) dan Pasal 2 huruf (i). Karena menurut kedua UU tersebut, bahwa kerugian yang ditimbulkan terhadap BUMN itu merupakan kerugian negara. Karena dalam Pasal 2 huruf (g) bahwa kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah merupakan kekayaan negara, oleh karena itu kekayaan yang ada pada BUMN Persero itu menurut konsep UU Keuangan Negara adalah merupakan kekayaan negara sehingga apabila BUMN mengalami kerugian maka negaralah yang harus menanggung kerugian, sehingga negara perlu menalangi kerugian yang terjadi.
Dalam Pasal 2 huruf (i) UU KN, menyebutkan kekayaan pihak lain yang di peroleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah. Kekayaan pihak lain sebagaimana dimaksud dalam huruf i meliputi kekayaan yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan pemerintah, yayasan-yayasan di lingkungan kementrian negara/lembaga, atau perusahaan negara/daerah .
Fakta yang terjadi terhadap munculnya fatwa MA tersebut adalah kekhawatiran dampaknya terhadap penanganan korupsi. Kekhawatiran demikian menimbulkan pemahaman aset yang dipisahkan dan pemberantasan korupsi merupakan tindakan yang tunduk pada satu sistem hukum. Dengan demikian, jelas tidak memberikan kriteria yang efektif guna membedakan kedudukan badan hukum publik dan badan hukum privat.
Berdasarkan adanya kekhawatiran mengenai hal tersebut maka dalam kasus macetnya kredit yang ada pada Bank-bank BUMN ketika itu, kemudian Menteri Keuangan Republik Indonesia pada tanggal 26 Juli 2006 meminta fatwa kepada Mahkamah Agung.
Sebenarnya kekhawatiran sementara pihak terhadap fatwa MA akan berdampak pada penanganan perkara korupsi cenderung dilatarbelakangi pemahaman hukum yang tidak tepat mengenai status hukum keuangan/kekayaan negara. Oleh sebab itu, kecenderungan perluasan objek pemeriksaan pengelolaan keuangan yang diindikasikan sebagai korupsi ke sektor privat, khususnya perusahan negara, tidak memiliki kadar kualitas teori hukum yang memadai.
Apabila perluasan pemeriksaan tersebut dilakukan ke sektor privat, khususnya di lingkungan perusahaan negara, fakta yang terjadi adalah ”negara memonopoli kewenangannya, baik sebagai badan hukum publik sekaligus badan hukum privat”. Hal ini berarti negara adalah pihak dan hakim sekaligus dalam menghadapi penyimpangan keuangan dalam perusahaan negara. Akibatnya justru tidak menguntungkan negara, yaitu pertama menunjukkan tidak adanya prioritas negara dalam mengkonstruksikan pemberantasan korupsi. Kedua, tidak ada strategi negara yang komprehensif dalam mewujudkan kebijakan anti-korupsi. Ketiga, aparat hukum negara tidak memahami masalah mendasar dalam hal terjadinya penyimpangan keuangan disebabkan dasar utamanya adalah kewenangan dan kekuasaan untuk memperluas identifikasi korupsi .
Oleh sebab itu, fatwa MA yang menyatakan penyertaan modal negara dalam perusahaan negara tidak dikatagorikan sebagai keuangan negara merupakan kebijakan hukum yang menerapkan prinsip kehati-hatian. Untuk kepentingan jangka pendek, fatwa MA merupakan alternatif taktis untuk membangun kepercayaan publik dan kepastian hukum di kalangan sektor privat. Di sisi lain, untuk jangka panjang, fatwa MA strategis dalam merumuskan kebijakan anti-korupsi yang digagas negara agar konsentrasi dan fokus pada tindakan aparatur penyelenggara negara. Di samping itu, fatwa MA akan mendorong negara untuk menentukan kriteria yang objektif dalam menentukan aspek kerugian keuangan negara secara rasional oleh pihak yang berwenang dalam melakukan pemeriksaan dan pengawasan keuangan negara.
Dalam kontekstualisasi seperti itu, tidak diragukan lagi rasionalitas dalam pengaturan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan dalam praktiknya akan menguntungkan semua pihak, khususnya pihak yang terkait dalam sektor privat sebagai domain yang berbeda dengan sektor publik. Hal ini terjadi karena MA telah menentukan batas-batas yuridis dalam menentukan kerugian keuangan negara sebagai kerugian negara dan kerugian keuangan sektor privat sebagai kerugian sektor privat, sehingga negara tidak perlu menanggung risiko apapun dalam hal terjadinya masalah hukum dalam sektor privat.
Hal lain yang perlu diperhatikan terkait dengan luasnya cakupan obyek kekayaan negara menurut UU KN adalah menurut kabarnya juga disebabkan oleh pembuatan UU Keuangan Negara yang konseptornya mendasarkan pada sistem atau standar akuntansi akrual (acrual basis) bukan melandaskan pada “konsep hukum” tentang keuangan negara. Apalagi UU KN ini belum pernah ditanda tangani oleh Presiden Megawati Soekarno Putri, tetapi tetap berlaku karena berdasarkan ketentuan dalam hasil amandemen UUD 1945 Pasal 20 Ayat (5) yang pada intinya setelah satu bulan mendapat persetujuan DPR secara otomatis UU akan berlaku. Jadi meski tidak ditanda tangani Presiden berlaku sebagai dokumen resmi negara. Ini artinya secara hukum administratif kenegaraan tidak ada yang bertanggung jawab atas berlakunya UU KN karena Presiden tidak pernah menanda tangani UU tersebut.
Mengenai sebuah Undang-undang tanpa pengesahan atau memperoleh tanda tangan Presiden, memang ada persoalan yuridis yang muncul ketika sebuah Undang-undang tersebut sebelum diundangkan tidak mendapat pengesahan Presiden. Secara hukum, Presiden berhak untuk tidak menandatangani atau tidak mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama antara DPR dengan Pemerintah; dan RUU itu sah secara hukum sebagai UU. Namun, tidak adanya pengesahan Presiden menyisakan banyak masalah dan pertanyaan. Mengenai hal ini sempat timbul pro-kontra.
Arifin P. Soeria Atmadja berpendapat bahwa berdasarkan sudut Hukum Tata negara (Staat in rust, Oppenheim) atau negara dalam keadaan ‘diam”, berdasarkan Pasal 20 Ayat (5) UUD 1945, Undang-undang No. 17 Tahun 2003 sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. Akan tetapi, berdasarkan sudut Hukum Administrasi Negara (Staat in beweging, Oppenheim) atau negara dalam keadaan “bergerak” keabsahannya secara yuridis tidak mempunyai dasar hukum yang kuat. Hal ini mengingat UU No. 17 Tahun 2003 yang merupakan dokumen resmi negara dengan lambang negara Garuda Pancasila dan berkepala Presiden Republik Indonesia, tetapi tidak di tanda tangani oleh Presiden . Berdasarkan sudut pandang Hukum Administrasi Negara, jelas dokumen negara yang tidak ditanda tangani oleh yang berhak adalah tidak sah dan belum mempunyai kekuatan mengikat umum atau anggota masyarakat. Berdasarkan teori hukum konstitusi, UUD hanya merupakan lingkungan kompetensi (competentie afbakening dan competntie tokeninning) pada organ negara. Untuk melaksanakannya, diperlukan Hukum Administrasi Negara agar tindakan organnya dapat mengikat anggota masyarakat . Tindakan Presiden dengan tidak menandatangani UU No. 17 tahun 2003 ini, maka secara moral maupun yuridis-politis Presiden tidak dapat dikatakan ikut bertanggung jawab dalam carut marutnya UU ini.
Mengenai hal ini M. Hadi Shubhan kurang sependapat, karena tidak ditandatanganinya suatu UU itu dimungkinkan secara konstitusi Dalam tulisannya di harian Kompas, tanggal 17 Juli 2003 dengan judul “Fenomena UU Tanpa Pengesahan Presiden” . Ada 3 alasan menurut Hadi, terutama pada alasan ”moral” yang paling nampak dalam praktiknya. Bahwa jika nanti di kemudian hari terjadi sesuatu karena RUU yang tidak ditanda tangani itu, maka Presiden tidak disalahkan karena UUD membolehkan demikian, di mana sampai batas 30 hari tidak ditandatangani Presiden, UU itu sudah berlaku.
Demikian juga bila kita mau cermati, pada UU KN di mana terjadi benturan kepentingan antar-intern lembaga pemerintah, seperti Bapenas dengan Departemen Keuangan. Dalam kondisi yang demikian, hal yang mungkin dilakukan Presiden adalah tetap mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama antara DPR dengan pemerintah, kendati Presiden tidak berkenan atas RUU itu. Jika di kemudian hari terjadi sesuatu yang tidak diprediksikan seperti semula, UU itu bisa diamandemen lagi. Namun ternyata hingga saat ini UU KN belum pernah direvisi/amandemen meskipun ada banyak kritik dari ahli keuangan negara dan bahkan sempat masuk Prolegnas tahun 2006-2009.
Tentang Penulis:
Dr Hj Rahayu Hartini SH MSi MHum, dosen Kopertis Wilayah VII, DPK pada Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang. Kontak person: 081 233 746640. Email: yayukachmad@yahoo.co.id
KOMENTAR TERBARU