Oleh Rahayu Hartini
Pengantar redaksi:
Artikel ini adalah cuplikan dari ringkasan disertasi Dr Hj Rahayu Hartini SH MSi MHum dalam ujian terbuka pada Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Airlangga , Kamis 24 Juni 2010. GagasanHukum.WordPress.Com memuat secara bersambung. Bagian I, edisi Senin 5 Juli 2010. Bagian II, edisi Senin 12 Juli 2010. Bagian III, edisi Senin 19 Juli 2010. Bagian IV, edisi Senin 26 Juli 2010. Bagian V, edisi Senin 2 Agustus 2010. Bagian VI, edisi Senin 9 Agustus 2010. Bagian VII, edisi Senin 16 Agustus 2010. Bagian VIII, edisi Senin 23 Agustus 2010. Bagian IX, edisi Senin 30 Agustus 2010. Bagian X, edisi Senin 6 September 2010. Bagian XI, edisi Senin 13 September 2010. Bagian XII, edisi Senin 20 September 2010. Bagian XIII, edisi Senin 27 September 2010. Bagian XIV, edisi Senin 4 Oktober 2010. Bagian XV, edisi Senin 11 Oktober 2010. Bagian XVI, edisi Senin 18 Oktober 2010. Bagian XVII, edisi Senin 25 Oktober 2010. Bagian XVIII, edisi Senin 1 Nopember 2010.
2.1. Karakteristik BUMN Persero
2.1.1. Pembentukan BUMN Persero Melalui Penyertaan Modal Negara
Dalam Pasal 4 Ayat (1) UU BUMN disebutkan bahwa modal Persero berasal dari uang/kekayaan Negara yang dipisahkan. Dalam konsep hukum perseroan pemisahaan kekayaan Negara yang kemudian dimasukkan dalam modal Persero disebut sebagai penyertaan modal.
Dalam konsep hukum publik/hukum administrasi, penyertaan modal negara adalah pemisahaan kekayaan negara. Untuk itu diperlukan prosedur administrasi sesuai dengan aturan-aturan pengelolaan kekayaan negara. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 7 PP No. 44 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara pada BUMN dan Perseroan Terbatas, bahwa “Penyertaan Modal Negara adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Belanja dan Pendapatan Negara atau penetapan cadangan perusahaan atau sumber lain untuk dijadikan sebagai modal BUMN dan/atau Perseroan Terbatas lainnya, dan dikelola secara korporasi”.
Selanjutnya dalam Pasal 4 PP No. 44 Tahun 2005 menentukan bahwa, setiap penyertaan dari APBN dilaksanakan sesuai ketentuan bidang keuangan negara. Berdasarkan ketentuan Pasal 4 Ayat (3) UU BUMN penyertaan dari APBN harus digunakan Peraturan Pemerintah (PP) . Untuk penyertaan negara yang tidak berasal dari APBN, pada penjelasan Pasal 4 Ayat (5) UU BUMN ditegaskan dapat dilakukan dengan keputusan RUPS atau Menteri Negara BUMN dan dilaporkan kepada Menteri Keuangan.
Penyertaan modal berdasarkan Pasal 5 PP No. 44 Tahun 2005 dapat dilakukan oleh negara antara lain dalam hal (a). pendirian BUMN atau Perseroan Terbatas. Pendirian Persero adalah merupakan bagian dari penyertaan modal. Sebelum sebuah “penyertaan” menjadi modal Persero, diperlukan adanya syarat kajian yang mendalam tentang pentingnya “penyertaan” tersebut dilakukan. Kajian ini dilakukan 3 (tiga) menteri yakni oleh Menteri Keuangan, Menteri Negara BUMN dan Menteri Teknis. Secara rinci prosedur “penyertaan” diatur Pasal 10 Ayat (1) sampai Ayat (4) PP Nomor 44 Tahun 2005 Tentang Tata Cara Penyertaan dan Penatausahaan Modal Negara Pada BUMN Dan Perseroan Terbatas.
Proses berikutnya, adalah diatur dalam Pasal 12 PP Nomor 44 Tahun 2005 bahwa berdasar kajian yang layak tersebut kemudian Presiden menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) tentang Pendirian Persero, yang memuat pendirian, maksud dan tujuan, dan jumlah kekayaan yang dipisahkan untuk modal Persero. Jumlah antara “penyertaan negara” dengan modal harus sama. Dalam PP pendirian juga dimuat bahwa penyertaan modal Negara adalah kekayaan Negara yang dipisahkan yang berasal dari APBN Tahun Anggaran tertentu. Berdasarkan PP Pendirian ini, Menteri Negara BUMN mewakili Negara, menghadap notaris untuk memenuhi tata cara pendirian sebuah Perseroan Terbatas. Hal-hal yang termuat dalam PP Pendirian akan dimuat dalam Anggaran Dasar Persero.
Kedudukan Menteri Negara BUMN mewakili negara sebagai pemegang saham, merupakan delegasi kewenangan dari Presiden, namun proses peralihan kewenangan tidak terjadi langsung dari Presiden kepada Menteri Negara BUMN (Pasal 6 UU BUMN). Menteri Keuangan selanjutnya melimpahkan sebagian kekuasaan pada Menteri Negara BUMN, dan atau kuasa substitusinya, bertindak untuk dan atas nama negara sebagai pemegang saham. Pelimpahan ini diatur Pasal 1 PP Nomor 41 Tahun 2003 tentang Pelimpahan Kedudukan, Tugas Dan Kewenangan Menteri Keuangan Pada Perusahaan Perseroan (Persero), Perusahaan Umum (Perum) Dan Perusahaan Jawatan (Perjan) Kepada Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara “.
Setelah proses pemisahaan kekayaan negara melalui PP Pendirian selesai dilakukan, pendirian Persero selanjutnya dilakukan melalui prosedur hukum privat/hukum perseroan. Melalui prosedur hukum ini berubahlah penyertaan negara menjadi modal Persero yang berwujud saham-saham. Sejak Persero berdiri berdasarkan hukum privat/perseroan, Persero dianggap mempunyai hak dan kewajiban sendiri lepas dari negara. Tanggal pengesahan pendirian Persero oleh Menteri Hukum dan HAM RI, merupakan tanggal pemisahan tanggung jawab antara pemegang saham dengan Persero sebagai badan hukum (separate legal entity). Dalam hukum perseroan sebelum memperoleh status badan hukum, negara, direksi dan komisaris bertanggung jawab pribadi atas perbuatan hukum perseroan .
Menurut Arifin P. Soeria Atmadja , bahwa telah terjadi transformasi hukum publik ke hukum privat yakni ketika terjadi transaksi, maksudnya adalah ketika telah ada akte pendirian PT maka sejak saat itulah telah dikuasai oleh hukum privat yakni hukum perseroan. Karena pembuatan akte pada hakekatnya adalah merupakan suatu kontrak/perjanjian, dan kontrak itu adalah merupakan suatu perbuatan hukum privat.
2.1.2. Sumber-sumber Penyertaan Modal Negara
Sumber utama penyertaan Negara adalah APBN, disamping sumber lainnya. Pada Pasal 1 angka 7 UU KN diatur bahwa yang dimaksud APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh DPR. APBN ditetapkan tiap tahun, yang berisi anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan. Pendapatan negara adalah hak pemerintah, sedang belanja adalah kewajiban pemerintah .
Sumber-sumber dana untuk penyertaan negara pada BUMN diatur dalam Pasal 4 Ayat (2) UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN sebagai berikut: bahwa penyertaan modal negara dalam rangka pendirian atau penyertaan pada BUMN bersumber dari: (a). Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), (b). kapitalisasi cadangan; (c). sumber lainnya, yaitu antara lain adalah keuntungan revalusai aset.
Pasal 2 Ayat (2) PP Nomor 44 Tahun 2005 memberikan pengaturan tambahan lebih luas bahwa sumber yang berasal dari APBN untuk BUMN meliputi: (a). dana segar; (b). proyek-proyek yang dibiayai oleh APBN; (c). piutang negara pada BUMN atau Perseroan Terbatas , (d). aset-aset negara lainnya.
Berdasar pengaturan ini maka terdapat dua macam penggunaan “penyertaan modal negara”. Pertama, “penyertaan modal negara” yang digunakan pemerintah untuk mendirikan perusahaan, dan kedua “penyertaan modal negara” yang disebut hanya dengan penyertaan saja. Karena terkait APBN, maka semua penyertaan ini harus digunakan Peraturan Pemerintah (PP), kemudian untuk penyertaan yang berasal dari kapitalisasi cadangan dan sumber lainnya, dilakukan dengan RUPS atau oleh Menneg BUMN . Sumber-sumber lain yaitu keuntungan revaluasi aset; dan agio saham . Penjelasan Pasal 4 Ayat (5) UU BUMN menegaskan bahwa apabila sumber-sumber dana ini akan dijadikan penyertaan, tidak perlu dilakukan dengan Peraturan Pemerintah, sebab berdasarkan Penjelasan Pasal 4 Ayat (2) bahwa sumber dana ini telah terpisah dari APBN.
Terkait sumber-sumber ini terdapat beberapa kemungkinan penggunaan. Secara tegas penggunaan sumber-sumber ini harus dibedakan, sebab akan terkait dengan pertanggungjawaban keuangan yang berbeda pula.
Perlu diketahui bahwa, fokus pengaturan UU BUMN dan peraturan pelaksanaannya adalah hanya pada tata cara penyertaan, sehingga diperlukan Peraturan Pemerintah (PP). Dalam penjelasan Pasal 4 Ayat (1) UU BUMN menegaskan hal ini, bahwa sesudah proses penyertaan, pembinaan dan pengelolaan keuangan BUMN tidak lagi didasarkan pada mekanisme APBN, tetapi didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat. Batasan penggunaan mekanisme APBN adalah pada penggunaan dana tersebut. Apabila kemudian dana-dana tersebut di atas tidak dijadikan penyertaan modal, tetapi murni untuk membiayai proyek-proyek pemerintah yang dilaksanakan oleh BUMN, maka pertanggungjawabannya adalah pertanggungjawaban sesuai asas-asas pengelolaan keuangan negara. Dalam hal ini kedudukan BUMN adalah sebagai pengguna anggaran/pengguna barang .
2.1.3. Perbandingan antara BUMN Persero dengan PT
Bahwa ada dua karakter utama yang terdapat dalam PT, yaitu (1). statusnya sebagai badan hukum yang mempunyai kekayaan terpisah (separate legal entity) dan (2). modal yang terbagi atas saham-saham (shares).
Pada karakter pertama, kekayaan terpisah atau separate legal entity, penting diadopsi untuk menghilangkan birokrasi dan rigiditas, yang menjadi problem pengembangan Perusahaan Negara. Dengan separate legal entity, Persero dapat memisahkan diri dari pengaruh negara, dapat melakukan tindakan hukum dalam lingkup hukum privat (privatrechthandeling) atau melakukan bisnis (bisniszakelijk) tanpa diganggu birokrasi.
Pada karakter kedua, adopsi bahwa modal Persero juga diinginkan terbagi atas saham seperti pada PT, merupakan solusi tepat dari permasalahan investasi negara pada usaha patungan atau joint venture. Dalam joint venture, jumlah modal yang diinvestasikan oleh para pihak dan kontribusi manajerial seringkali sulit dievaluasi, sehingga sering terjadi perselisihan. Dengan saham pembagian keuntungan menjadi jelas, sebab semua keuntungan dibagi secara jelas dalam bentuk deviden.
2.1.3.1. BUMN Persero Identik dengan PT
Apakah BUMN Persero itu sebenarnya suatu bentuk tersendiri yang sama dengan PT ataukah BUMN Persero itu “identik” dengan PT. Untuk menjawab pertanyaan ini sebaiknya lihat kembali pada Lampiran Inpres No. 17 tahun 1967, khususnya pada poin 2 yang menyatakan bahwa “status hukumnya sebagai badan hukum perdata yang berbentuk Perseroan Terbatas”. Kemudian dalam Pasal 2 UU No. 9 Tahun 1969 dinyatakan bahwa “Persero” adalah perusahaan dalam bentuk Perseroan Terbatas seperti diatur menurut ketentuan-ketentuan Kitab Undang-undang Hukum Dagang (KUHD, Stb. 1847: 23, sebagaimana yang telah beberapa kali diubah dan ditambah), baik yang untuk saham-sahamnya untuk sebagian maupun seluruhnya dimiliki negara”. Peraturan Pemerintah No. 12 tahun 1969 dalam Pasal 1, menyebutkan bahwa bentuk Persero sebagai “Perseroan Terbatas”. PP tersebut melaksanakan UU No. 9 Tahun 1969 menyebutnya Perusahaan Perseroan Terbatas (PT) dan Perseroan (Persero) tidak ada bedanya, hanya yang terakhir ini disebut dengan Perusahaan Perseroan (Persero) dikarenakan adanya uang negara yang telah disisihkan khusus untuk itu dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Dalam penjelasan umum PP No. 12 Tahun 1969, dinyatakan bahwa PP ini tidaklah dimaksudkan untuk dijadikan suatu peraturan perundang-undangan “suigeneris” bagi Persero disamping ketentuan-ketentuan yang berlaku bagi Perseroan Terbatas sebagaimana termaktub dalam Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Stbl. 1847: 23).
Dalam Pasal 1 angka 1 UU PT disebutkan, Perseroan Terbatas yang selanjutnya disebut Perseroan adalah badan hukum yang merupakan persekutuan modal didirikan berdasarkan perjanjian, melakukan kegiatan usaha dengan modal dasar yang seluruhnya terbagi dalam saham dan memenuhi persyaratan yang ditetapkan dalam undang-undang serta peraturan pelaksanaannya.
Berdasarkan uraian tersebut, saya sependapat dengan Rudhi Prasetya dan Arifin P. Soeria Atmadja bahwa Persero itu tidak lain adalah identik dengan Perseroan Terbatas (PT). Apalagi dalam UU PT No. 40 tahun 2007 Pasal 1 angka 1 tersebut jelas-jelas menyebut Perseroan Terbatas dengan kata “Perseroan”, demikian juga dalam penjelasan umumnya.
Dalam Pasal 5 PP No. 12 tahun 1969, dinyatakan akta pendiriannya harus di buat di hadapan notaris. Dalam hubungan ini, Pasal 3 jo. Pasal 5 nya menunjuk Menteri Keuangan atau Menteri yang bidangnya sesuai dengan tujuan dan lapangan usaha Persero sebagai yang diserahi kekuasaan oleh Menteri Keuangan atau Menteri yang bidangnya sesuai dengan tujuan lapangan usaha Persero sebagai yang diserahi kekuasaan oleh Menteri Keuangan mewakili negara sebagai pendiri.
Dalam praktik, bahkan diikuti pula prosedur dimintakan pengesahan Menteri Kehakiman, didaftarkan di Pengadilan Negeri dan diumumkan dalam Tambahan Berita Negara sebagaimana PT biasa.
2.1.3.2. Tata cara pendirian BUMN Persero
Tata cara pendirian BUMN Persero pada dasarnya sama dengan tata cara pendirian sebuah PT. Hal ini merupakan konsekuensi hukum pengaturan Pasal 1 angka 2 jo. Pasal 11 UU BUMN, pada BUMN Persero berlaku prinsip-prinsip hukum PT. Persamaan tersebut, adalah mulai dari pembuatan akta notaris, pengesahan Menkum dan HAM RI, pendaftaran perusahaan dan pengumuman pada Tambahan Berita Negara.
Kemudian di dalam Pasal 11 disebutkan, terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi Perseroan Terbatas sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas.
Berdasarkan Pasal 160 Undang-undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, maka sejak tanggal 16 Agustus 2007 UU No. 1 Tahun 1995 mengenai PT sudah tidak berlaku lagi. Sehingga ketentuan Pasal 11 UU BUMN ini kemudian tentunya mengacu pada ketentuan yang baru yaitu UU No. 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.
Jadi berdasarkan ketentuan Pasal 11 UU BUMN jo. Pasal 160 UU No. 40 tahun 2007, tentang PT maka untuk pendirian BUMN Persero berlakulah semua ketentuan yang ada dalam Bab II (Pasal 7-29) UU No. 40 tahun 2007, tentang PT. Tata cara pendirian PT yang diatur oleh UU PT merupakan standar yang harus diikuti bagi semua badan usaha yang akan mengambil karakter PT sebagai suatu badan hukum (legal entity). Oleh karena itu pendirian suatu perseroan harus memenuhi syarat-syarat sebagaimana diatur dalam Pasal 7 yang telah ditetapkan, antara lain bahwa : ‘Perseroan didirikan dua orang atau lebih dengan akta notaris yang dibuat dalam bahasa Indonesia”.
2.1.3.3. Ketentuan khusus atau Pengecualian dalam Pendirian BUMN Persero
Pada prinsipnya seluruh ketentuan yang mengatur mengenai pendirian Perseroan adalah sama dengan pendirian PT. Namun demikian bila dikaji lebih dalam memang ada satu ketentuan khusus yang merupakan pengecualian bagi Perseroan.
Perbedaan tersebut adalah terkait dengan jumlah pendiri atau pemegang saham dan dari mana asal modal tersebut atau siapa pemilik modal, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 Ayat (7) poin (a) UU PT yang baru yakni Undang-undang Nomor 40 tahun 2007. Ketentuan ini lahir sebagai revisi terhadap UU PT No. 1 tahun 1995 yang sebelumnya tidak mengatur hal ini, jadi Pasal 7 Ayat (7) huruf (a) ini merupakan ketentuan baru yang telah disesuaikan dengan UU BUMN.
Di dalam UU PT terdapat beberapa ketentuan yang merupakan pengecualian atau dapat juga dikatakan sebagai penyimpangan. Khusus untuk pendirian Persero yang seluruh sahamnya dimiliki negara (selanjutnya dikategorikan PT Tertutup), dalam UU PT terdapat pengaturan khusus yang berbeda dengan UU PT tahun 1995 yang telah dicabut berlakunya dengan UU No. 40 tahun 2007 tentang PT. Pengaturan ini merupakan pengaturan perkecualian yang hanya berlaku bagi PT-PT yang seluruh sahamnya dimiliki Negara, disamping PT-PT yang mengelola bursa efek, lembaga kliring dan penjaminan, lembaga penyimpanan dan penyelesaian, dan lembaga lain yang diatur Undang-undang Pasar Modal. Di dalam Pasal 7 Ayat (7) UU PT ditentukan bahwa:
“Ketentuan yang mewajibkan Perseroan didirikan oleh 2 (dua) orang atau lebih sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dan ketentuan pada ayat (5), serta ayat (6) tidak berlaku bagi :
a. Persero yang seluruh sahamnya dimiliki oleh negara; atau
b. Perseroan yang mengelola bursa efek, lembaga kliring dan penjaminan, lembaga penyimpanan dan penyelesaian, dan lembaga lain sebagaimana diatur dalam Undang-Undang tentang Pasar Modal”.
Berdasarkan pengaturan ini, dapat dikatakan bahwa pengaturan Pasal 7 Ayat (1) UU PT mengenai syarat pendirian PT “dua orang atau lebih” tidak diperlukan pada pendirian Persero yang seluruh sahamnya dimiliki oleh negara, tetapi tetap berlaku untuk Persero yang hanya sebagian saja modalnya dimiliki negara (selanjutnya dikategorikan menjadi PT Terbuka).
Pengaturan Pasal 7 Ayat (7) UU PT merupakan pengaturan perkecualian. Pengaturan demikian tentu menyimpangi konsep perseroan sebagai asosiasi modal. Berdasarkan pengaturan ini pula Pasal 7 Ayat (5) dan Ayat (6) UU PT menjadi tidak berlaku. Selain itu Pasal 7 Ayat (7) huruf (a) UU PT juga bertentangan dengan Pasal 36 Ayat (1) UU PT yang menentukan bahwa, “perseroan dilarang mengeluarkan saham untuk dimiliki sendiri”. Penerbitan saham adalah suatu upaya pengumpulan modal dimana dalam Pasal 1 angka 1 UU PT ditentukan dengan tegas bahwa “PT adalah badan hukum persekutuan modal”, dan oleh karena itu wajar apabila penyetoran saham-saham seharusnya dilakukan oleh banyak pihak. Dalam Penjelasan Pasal 7 Ayat (7) UU PT ditegaskan bahwa pengaturan demikian berlatar belakang karena status dan karakteristik yang khusus dari PT yang akan didirikan.
Sebagai asumsi sementara dapat dikatakan bahwa pendirian Persero dengan seluruh saham milik negara, sengaja tidak didasari oleh alasan asosiasi modal, tetapi hanya mengambil manfaat dari karakter sebuah PT. Untuk itu tatacara pendiriannya persis sama dengan tatacara pendirian PT umumnya. Persero demikian dapat disejajarkan dengan pendirian PT Tertutup atau one man business, yang memang tidak berkehendak adanya partisipasi pihak luar. Hal inilah yang dimaksudkan dalam Penjelasan Pasal 7 Ayat (7) UU PT dengan penyebutan mempunyai “status dan karakteristik yang khusus”. Karena kekhususan ini pulalah maka pendirian Persero dapat didirikan oleh Menteri Negara BUMN saja.
Tentang Penulis:
Dr Hj Rahayu Hartini SH MSi MHum, dosen Kopertis Wilayah VII, DPK pada Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang. Kontak person: 081 233 746640. Email: yayukachmad@yahoo.co.id
KOMENTAR TERBARU