Tantangan dan Hambatan Konsolidasi Tanah (Bagian IX)

Oleh Yudhi Setiawan

Pengantar redaksi:

Artikel ini ringkasan disertasi Dr Yudhi Setiawan Drs SH MSi (pegawai Kantor Pertanahan Kabupaten Gianyar, Bali) dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum administrasi di Universitas Airlangga, Kamis 27 November 2008 dengan judul disertasi “Instrumen Hukum Campuran (Gemeenschapelijkrecht) dalam Konsolidasi Tanah”. Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuatnya secara bersambung. Bagian I edisi Senin 8 Desember 2008. Bagian II edisi Senin 15 Desember 2008. Bagian III edisi 22 Desember 2008. Bagian IV edisi Senin 29 Desember 2008. Bagian V edisi Senin 5 Januari 2009. Bagian VI edisi Senin 12 Januari 2009. Bagian VII edisi Senin 19 Januari 2009. Bagian VIII edisi 26 Januari 2009. Bagian IX edisi Senin 2 Februari 2009. Bagian X edisi Senin 9 Februari 2009.                      

 

 

3.1.5.2.  Upaya Hukum

3.1.5.2.1.  Upaya Hukum Melalui Peradilan Umum

Telah disebutkan bahwa perjanjian baku dalam konsolidasi tanah terdapat percampuran perjanjian, yaitu perjanjian perdata dan perjanjian kebijaksanaan (kewenangan). Berdasarkan hal-hal demikian untuk menyelesaikan masalah ketika terjadi perselisihan antara Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota dan pemilik tanah dengan adanya suatu gugatan harus dilihat dahulu perjanjian apa yang dilanggar. Apabila pelanggaran tersebut mengenai perjanjian perdata tentunya menjadi kompetensi hakim perdata.

 

Dengan kata lain gugatan tersebut diajukan melalui peradilan umum. Telah disebutkan pula bahwa syarat sahnya perjanjian dalam ketentuan Pasal 1320 BW adalah; (1) sepakat mereka yang mengikatkan dirinya; (2) kecakapan untuk membuat perjanjian; (3) suatu hal tertentu; (4) suatu sebab yang halal/causa yang diperbolehkan. Persyaratan pertama dan kedua merupakan persyaratan yang berlaku yang ditujukan bagi subyek atau pihak-pihak yang mengadakan perjanjian yang disebut syarat subyektif. Persyaratan ketiga dan keempat merupakan persyaratan yang ditujukan kepada obyek perjanjian yang disepakati oleh subyek atau pihak yang membuat perjanjian yang disebut syarat obyektif.  Apabila persyaratan subyektif tidak dipenuhinya oleh para pihak yang mengadakan perjanjian maka menurut hukum perjanjian berakibat “dapat dibatalkannya” perjanjian atau dapat dimintakan pembatalan. Untuk syarat obyektif, akibat hukumnya “batal karena hukum”. 

Syarat sahnya perjanjian seperti tersebut di atas diuraikan sebagai berikut:

ad.1. Sepakat mereka yang mengikatkan dirinya.

Kata sepakat merupakan dasar terjadinya atau lahirnya suatu perjanjian. Kata sepakat atau konsensus mengandung pengertian bahwa para pihak saling menyatakan kehendak masing-masing untuk menutup perjanjian. Dengan kata lain, kehendak pihak yang satu sesuai dengan kehendak pihak yang lain. Terjadinya kesepakatan antara Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota disatu pihak, dan pemilik tanah sebagai pihak yang lain dalam konsolidasi tanah harus dipahami bahwa kedudukan kehendak masing-masing pihak bersifat prinsipil, karena langsung menyangkut terhadap apa yang menjadi kemauan para pihak. Dalam kerangka pengertian perjanjian, kehendak adalah apa yang benar-benar dimaui kedua belah pihak. Subekti menjelaskan, kesepakatan yang merupakan terjemahan dari consensus“, dimaksudkan bahwa diantara para pihak yang bersangkutan tercapai suatu persesuaian kehendak, artinya bahwa apa yang dikehendaki oleh satu pihak adalah juga yang dikehendaki oleh pihak yang lain. Lebih lanjut dijelaskan, dalam suatu perjanjian, kedua belah pihak harus mempunyai kehendak untuk mengikatkan diri dan kehendak itu harus dinyatakan atau diberitahukan oleh pihak yang satu kepada pihak lainnya secara bertimbal balik. [1]  Penawaran yang diikuti dengan penerimaan disebut sebagai persesuaian kehendak untuk melahirkan suatu perjanjian dan dianggap terjadi pada saat bertemunya kehendak untuk menawarkan dengan kehendak untuk menerima penawaran. Isnaeni[2] menjelaskan, untuk menentukan kapan lahirnya kesepakatan tidaklah selalu mudah, pada hubungan atau kontak yang bersifat langsung, dimana para pihak langsung berhadapan muka, tidak menimbulkan rnasalah tentang kapan saat terjadinya kesepakatan yang melahirkan perjanjian. Hal ini disebabkan karena saat sampainya dan disetujuinya penawaran dapat diketahui dengan segera oleh pihak yang menawarkan.

 

Hubungan atau kontak yang menggunakan alat komunikasi yang bersifat tidak langsung seperti surat, pihak yang menawarkan tidak dapat dengan segera mengetahui sampainya dan disetujuinya penawaran. Dalam keadaan demikian, orang sulit untuk menentukan kapan persesuaian kehendak atau kesepakatan itu dianggap terjadi. Untuk mengatasi hal di atas, maka timbul beberapa teori yang berupaya untuk menjawab, yakni teori pernyataan atau ungkapan atau kehendak (wils theorie), teori pengiriman (verzends theorie), teori penerimaan, dan teori pengetahuan (vernemings theorie). Menurut teori pernyataan atau ungkapan atau kehendak, kesepakatan terjadi pada saat dinyatakannya kehendak untuk menerima penawaran. Teori pengiriman menyatakan bahwa saat terjadinya kesepakatan adalah pada saat dikirimkannya jawaban menerima atau menyetujui penawaran. Dalam kedua teori tersebut tidak dipersoalkan apakah pernyataan kehendak untuk menerima atau menyetujui penawaran tersebut telah sampai atau telah diketahui oleh pihak yang menawarkan. Kekurangan ini kemudian disempurnakan oleh teori penerimaan dan teori pengetahuan.

 

Teori penerimaan menyatakan bahwa kesepakatan terjadi pada saat diterimanya pernyataan kehendak yang menyetujui atau menerima penawaran oleh pihak yang menawarkan. Teori pengetahuan menyatakan bahwa saat terjadinya kesepakatan adalah pada saat diketahuinya pernyataan kehendak untuk menerima penawaran oleh pihak yang menawarkan, meskipun pengetahuan tentang hal tersebut mungkin diperoIeh dari informasi pihak ketiga. Dari empat teori yang dikemukakan, teori penerimaan yang paling banyak pengikutnya karena dianggap lebih rasional dari teori-teori yang lainnya. Memang sangat layak jika kesepakatan atau persesuaian kehendak yang melahirkan perjanjian dianggap terjadi pada saat pernyataan kehendak sampai kepada pihak yang menawarkan.[3]

 

Telah disebutkan bahwa kehendak  harus dinyatakan agar diketahui dan dimengerti pihak lainnya. Dalam praktek bisa terjadi ketidaksesuaian antara kehendak dan pernyataan yang dikemukakan. Untuk mengatasi kesulitan tersebut timbul beberapa teori, yaltu teori kehendak (wils theorie), teori pernyataan (verklarings theorie), dan teori kepercayaan (vertrouwens theorie). Menurut teori kehendak,  kehendak harus dinyatakan sehingga ada ik:atan yang wajar antara kehendak dan pernyataan kehendak. Tetapi pada hakekatnya kehendaklah yang menyebabkan terjadinya perjanjian apabila terdapat ketidaksesuaian antara kehendak dan pernyataan kehendak. Menurut teori ini, yang dipakai sebagai pedoman adalah kehendak bukan pernyataan kehendak. Kehendaklah[4] yang mula-mula ada, perjanjian akan lahir dan mengikat apabila kehendak telah saling bertemu  dan sesuai secara timbal balik.  Menurut teori pernyataan, kehendak merupakan  proses batiniah sehingga tidak  akan diketahui pihak lain bila tidak dinyatakan. Menurut teori ini, yang menyebabkan terjadinya  perjanjian adalah pernyataan, yaitu pernyataan satu pihak yang ditangkap pihak lainnya. Bila terjadi ketidaksesuaian antara kehendak dengan pernyataan, yang dipakai sebagai pedoman adalah pernyataan. Jika pernyataan saling bertemu secara timbal balik, maka lahir dan mengikat perjanjian bagi para pihak yang membuatnya. Menurut teori kepercayaan[5], tidak setiap pernyataan dapat menimbulkan perjanjian, hanya pernyataan yang menimbulkan kepercayaan saja dapat dijadikan dasar terjadinya perjanjian.

 

Berdasarkan uraian di atas, inti sahnya perjanjian antara Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota dengan pemilik tanah dalam konsolidasi tanah adalah kesepakatan. Perjanjian para pihak harus kehendak yang bebas dari cacat kehendak (wilsgebrek); yakni “dwaling” (kesesatan, kekeliruan, kekhilafan), “dwang” (tekanan, paksaan) dan “bedrog” (penipuan). Penjelasan di atas didasarkan atas ketentuan Pasal 1321 BW:

tiada sepakat yang sah apabila sepakat itu diberikan karena kekhilafan, atau diperolehnya dengan paksaan atau penipuan.

Dalam ketentuan Pasal 1322 BW :

Kekhilafan tidak mengakibatkan batalnya suatu perjanjian selain apabila kekhilafan itu terjadi mengenai hakekat barang yang menjadi pokok perjanjian.

Kekhilafan itu tidak menjadi sebab kebatalan, jika kekhilafan itu hanya terjadi mengenai dirinya orang dengan siapa seorang bermaksud membuat suatu perjanjian, kecuali jika perjanjian itu telah dibuat terutama karena mengingat dirinya orang tersebut.

Pemahaman dwang” (tekanan, paksaan) bukan paksaan yang bersifat absolut dimana seseorang dipaksa sehingga tidak bisa berbuat apa-apa. Tetapi yang dimaksud paksaan kekerasan jasmani atau ancaman yang menimbulkan ketakutan sehingga karena paksaan yang demikian membuat seseorang melakukan perjanjian. Penjelasan di atas adalah penafsiran-penafsiran dari Pasal 1323 dan 1324 BW.

 

Dalam ketentuan Pasal 1323 BW :

Paksaan yang dilakukan terhadap orang yang membuat suatu perjanjian, merupakan alasan untuk batalnya perjanjian, juga apabila paksaan itu dilakukan oleh seorang pihak ketiga, untuk kepentingan siapa perjanjian tersebut tidak telah dibuat.

Dalam ketentuan Pasal 1324 BW:

Paksaan telah terjadi apabila perbuatan itu sedemikian rupa hingga dapat menakutkan seorang yang berpikiran sehat, dan apabila perbuatan itu dapat menimbulkan ketakutan pada orang tersebut bahwa dirinya atau kekayaannya terancam dengan suatu kerugian yang terang dan nyata.

Dalam mempertimbangkan hak itu, harus diperhatikan usia, kelamin dan kedudukan orang-orang yang bersangkutan.

Dalam  ketentuan Pasal 1325 BW : 

Paksaan mengakibatkan batalnya suatu perjanjian tidak saja apabila dilakukan terhadap salah satu pihak yang membuat perjanjian tetapi juga apabila paksaan itu dilakukan terhadap suami atau istri atau sanak keluarga dalam garis keatas maupun kebawah.

Dalam ketentuan Pasal 1449 BW:

Perikatan-perikatan yang dibuat dengan paksaan, kekhilafan atau penipuan, menerbitkan suatu tuntutan untuk membatalkannya.

 

Berkaitan adanya “bedrog” (penipuan) dalam perjanjian merupakan alasan untuk membatalkan perjanjian yang diadakan. Dengan kata lain, perjanjian tersebut dianggap tidak pernah ada. [6]  Hal tersebut sesuai dengan ketentuan Pasal 1328 BW:

Penipuan merupakan suatu alasan untuk pembatalan perjanjian, apabila tipu muslihat yang dipakai salah satu pihak, adalah sedemikian rupa hingga terang dan nyata bahwa pihak yang lain tidak membuat perikatan itu jika tidak dilakukan tipu muslihat tersebut. Penipuan tidak dipersangkakan, tetapi harus dibuktikan.

Dalam ketentuan Pasal 1452 BW :

Pernyataan batal berdasarkan paksaan, kekhilafan atau penipuan, juga berakibat bahwa barang dan orang-orangnya dipulihkan dalam keadaan sewaktu sebelum perikatan dibuat.       

Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan cacat kehendak (wilgebrek); yakni “dwaling” (kesesatan, kekeliruan, kekhilafan), “dwang” (tekanan, paksaan) serta “bedrog” (penipuan),  merupakan alasan-alasan hukum untuk pembatalan suatu perjanjian. Pembatalan suatu perjanjian membawa konsekwensi perjanjian yang diadakan dianggap tidak pernah ada dan keadaan dipulihkan seperti keadaan sebelum perjanjian dibuat.  

ad.2. Kecakapan untuk membuat perjanjian.

Pasal 1329 BW menentukan “Setiap orang adalah cakap untuk membuat perikatan-perikatan, jika ia oleh undang-undang tidak dinyatakan tak cakap”. Dari ketentuan pasal tersebut dapat diketahui  bahwa pada umumnya setiap orang dianggap cakap atau mampu untuk membuat perjanjian, kecuali mereka yang secara tegas dinyatakan tidak cakap oleh ketentuan undang-undang. Dalam BW kriteria kecakapan (bekwaamheid) untuk melakukan perbuatan hukum dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 330 BW: “Belum dewasa adalah mereka yang belum mencapai umur genap dua puluh satu tahun dan tidak lebih dahulu telah kawin”. Jika ketentuan Pasal 330 BW ditafsirkan secara a contrario, dapat ditarik pemahaman bahwa seseorang dianggap dewasa (volwassen) apabila telah berusia dua puluh satu tahun atau belum genap dua puluh satu tahun (belum cukup umur: minderjarig) tetapi telah atau pernah menikah. Jadi apabila perkawinan dibubarkan sebelum berusia 21 tahun bukan berarti bahwa mereka kembali menjadi tidak dewasa. Selanjutnya, yang disebut orang-orang yang berada di bawah pengampuan, menurut Pasal 433 BW: setiap orang dewasa yang selalu berada dalam keadaan dungu, sakit otak atau mata gelap dan boros. Menurut hukum mereka ini dianggap tidak dapat melakukan perbuatan hukum sehingga harus dilakukan oleh orang tuanya atau pengampunya.

 

Dengan kata lain, faktor kedewasaan dan perkawinan dalam Pasal 330 BW tidak bersifat mutlak, sebab meskipun seseorang dianggap telah dewasa menurut kriteria pasal tersebut jika yang  bersangkutan diletakkan di bawah pengampuan[7]  karena dungu, sakit ingatan ataupun boros, maka secara yuridis dianggap tidak cakap untuk melakukan perbuatan hukum. Dengan demikian, kriteria kecakapan untuk melakukan perbuatan hukum menurut BW adalah telah berusia dua puluh satu tahun atau belum berusia dua puluh satu tahun tetapi telah atau pernah menikah dan sepanjang tidak ditempatkan di bawah pengampuan. Subekti [8] menjelaskan:

Apabila pada waktu pembuatan perjanjian, ada kekurangan mengenai syarat subyektif, maka perjanjian itu bukannya batal demi hukum, tetapi dapat dimintakan pembatalan (canceling) oleh salah satu pihak. Pihak ini adalah: pihak yang tidak cakap menurut hukum (orang tua atau walinya, ataupun ia sendiri apabila ia sudah menjadi cakap), dan pihak yang memberikan perijinannya atau menyetujui perjanjian itu secara tidak bebas.

Dalam ketentuan Pasal 1446 BW:

Semua perikatan yang dibuat oleh orang-orang belum dewasa atau orang-orang yang ditaruh dibawah pengampuan, adalah batal demi hukum, dan atas penuntutan yang dimajukan oleh atau dari pihak mereka, harus dinyatakan batal, semata-mata atas dasar kebelum- dewasaan atau pengampuannya.

Perikatan-perikatan yang dibuat oleh orang-orang perempuan yang bersuami dan oleh orang-orang belum dewasa yang telah mendapat suatu pernyataan persamaan dengan orang dewasa, hanyalah batal demi hukum, sekedar perikatan-perikatan tersebut melampaui kekuasaan mereka.

 

Mengenai kriteria perempuan yang sudah bersuami dan dianggap tidak cakap menurut ketentuan Pasal 1446 BW di atas, telah disesuaikan berdasarkan Surat Edaran Mahkamah Agung No. 3 tahun 1963. Surat Edaran yang ditujukan kepada ketua Pengadilan Negeri dan Pengadilan Tinggi Indonesia pada intinya kedudukan perempuan bersuami sederajat dengan laki-laki untuk mengadakan perbuatan hukum dan menghadap di Pengadilan dengan tidak memerlukan bantuan suami.

 

Berdasarkan uraian di atas, dapat disimpulkan perjanjian yang dilakukan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota dengan pemilik tanah dalam konsolidasi tanah harus ”memenuhi syarat kecakapan”. Syarat kecakapan dimaksud tentunya bukan sebagaimana diuraikan BW yang ditujukan bagi orang perorangan atau badan hukum perdata. Syarat kecakapan bagi   Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota sebagai badan atau pejabat tata usaha negara adalah lebih kepada sah tidaknya kewenangan dan sah tidaknya perjanjian untuk melaksanakan konsolidasi tanah.

ad.3. Suatu hal tertentu.

Suatu hal tertentu (obyek perjanjian) itu mempunyai dua pengertian, yaitu pengertian yang bersifat bendawi dan non bendawi. Pengertian yang bersifat bendawi diatur dalam ketentuan Pasal 1333 dan 1334 BW yang menggunakan kata “barang”. Pengertian ini meliputi barang bergerak, barang tetap, dan barang tak bertubuh, baik yang sudah ada maupun yang masih akan ada kemudian hari. Pengertian yang bersifat non bendawi menunjukkan bahwa yang dimaksud dengan suatu hal tertentu adalah prestasi dalam perjanjian. Prestasi dapat berupa memberikan sesuatu, berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu. Prestasi yang dimaksud adalah janji yang ditawarkan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota terhadap pemilik tanah agar mendapat respon dan persetujuan pemilik tanah. 

 

Suatu perjanjian haruslah mempunyai obyek (bepaald onderwerp) tertentu, yang dapat ditentukan sekarang ada dan nantinya. Kejelasan obyek perjanjian mempunyai arti penting, karena akan mempermudah para pihak dalam melaksanakan hak dan kewajibannya. Jika obyek perjanjian bersifat tidak jelas, kabur ataupun kemungkinannya tidak dapat dilaksanakan, akan mengakibatkan perjanjian batal karena hukum (nietig). Dalam ketentuan Pasal 1332 BW: hanya barang-barang yang dapat diperdagangkan saja dapat menjadi pokok suatu perjanjian. Dalam ketentuan Pasal 1333 BW: suatu perjanjian harus mempunyai sebagai pokok suatu barang yang paling sedikit ditentukan jenisnya. Tidaklah menjadi halangan bahwa jumlah barang tidak tentu, asal saja jumlah itu kemudian dapat ditentukan atau dihitung. Dalam ketentuan Pasal 1334 BW: barang-barang yang baru ada dikemudian hari dapat menjadi pokok suatu perjanjian. Tetapi, tidaklah diperkenankan untuk melepaskan suatu warisan yang belum terbuka, atau pun untuk meminta diperjanjikan sesuatu hal mengenai warisan itu, sekalipun dengan sepakatnya orang yang nantinya akan meninggalkan warisan yang menjadi pokok perjanjian itu; dengan tidak mengurangi ketentuan Pasal 169, 176 dan 178 (berkenaan dengan hibah).

 

Berdasarkan uraian di atas, disimpulkan yang dilarang oleh undang-undang untuk dijadikan pokok perjanjian adalah benda–benda yang di luar perdagangan dan warisan yang belum terbuka.

ad.4.  Suatu sebab yang halal/causa yang diperbolehkan.

Berdasarkan ketentuan Pasal 1337 BW: “Suatu sebab adalah terlarang apabila dilarang oleh undang-undang atau apabila berlawanan dengan kesusilaan baik atau ketertiban umum”.[9] Nieuwenhuis, menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan causa atau sebab perjanjian adalah tujuan perjanjian, yakni tujuan yang ingin dicapai oleh para pihak dalarn mengadakan perjanjian. [10] Dengan demikian  yang dimaksud dengan causa atau sebab yang halal (Geoorloofde oorzaak) dalam suatu perjanjian adalah tujuan perjanjian tidak boleh bertentangan dengan undang­-undang, kesusilaan, dan ketertiban umum. Dikatakan bertentangan dengan undang-undang, apabiIa tujuan diadakannya perjanjian secara jelas melanggar ketentuan undang-undang. Dikatakan bertentangan dengan kesusilaan apabila tujuan diadakannya perjanjian bertentangan dengan nilai-nilai positif yang hidup dan terpelihara dalam masyarakat. Dikatakan bertentangan dengan ketertiban umum apabila tujuan tersebut bertentangan dengan kedamaian, ketenteraman, dan keamanan dalam kehidupan bermasyarakat.

 

Berdasarkan uraian sahnya perjanjian, dapat disimpulkan; pertama, sahnya suatu perjanjian oleh para pihak harus memenuhi  4 (empat) syarat yaitu: adanya kata sepakat; kecakapan; terhadap obyek tertentu yang dapat diperdagangkan, perjanjian tersebut tidak melanggar hukum dan kesusilaan; kedua, pelaksanaan perjanjian perdata yang menyebabkan timbulnya cacat kehendak (wilsgebrek); adalah “dwaling” (kesesatan, kekeliruan, kekhilafan), “dwang” (tekanan, paksaan) serta “bedrog” (penipuan), ataupun karena penyalahgunaan keadaan merupakan perbuatan hukum perdata yang menjadi kompetensi hakim perdata; ketiga, ketika terjadi perselisihan antara Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota dan pemilik tanah yang menimbulkan suatu gugatan mengenai perjanjian perdata, maka menjadi kompetensi hakim perdata. Dengan kata lain gugatan tersebut diajukan melalui peradilan umum.

3.1.5.2.2. Upaya Hukum Melalui Peradilan Tata Usaha Negara

Ketika terjadi sengketa antara Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota dan pemilik tanah dengan adanya suatu gugatan harus dilihat dahulu tipe perjanjian yang diperjanjikan. Apabila pelanggaran tersebut mengenai perjanjian kebijaksanaan (kewenangan) tentunya menjadi kompetensi hakim tata usaha negara. Indroharto menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan perjanjian mengenai wewenang pemerintahan adalah perjanjian antara badan atau pejabat tata usaha negara dengan warga masyarakat dan yang diperjanjikan adalah mengenai cara badan atau pejabat tata usaha negara menggunakan wewenang pemerintahannya[11]. H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt menjelaskan:

”Onder bevoegdheden-overeenkomsten worden verstaan overeenkomsten tussen een bestuursorgaan en een bestuurde waarbij (onder meer) afspraken worden gemaakt over de wijze waarop het bestuursorgaan een administratiefrechtelijke bevoegdheid zal gebruiken”[12]

(perjanjian mengenai wewenang berarti perjanjian antara organ pemerintahan dan warga negara (termasuk) digunakannya perjanjian lisan mengenai cara-cara organ pemerintahan menggunakan wewenang yang bersifat administrasi.

Penjelasan di atas, menimbulkan suatu pertanyaan kapan suatu perjanjian kebijaksanaan (kewenangan) dalam konsolidasi tanah bisa diajukan keperadilan tata usaha negara. Sebelum menjawab pertanyaan tersebut, akan disampaikan terlebih dahulu unsur-unsur keabsahan tindak pemerintahan sesuai Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004.  Berdasarkan ketentuan Pasal 53 :

(1)Seseorang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan Tata Usaha ­Negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan atau direhabilitasi.

(2)Alasan-alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) adalah:

a.    Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undang  yang berlaku.

Dalam penjelasan dinyatakan, “bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku” meliputi tiga hal, yaitu:

1  bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat prosedural/formal;

2   bertentangan dengan ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat material/ substansial;

3  dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang “tidak berwenang”

b.  Badan atau pejabat tata usaha negara pada waktu mengeluarkan keputusan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain dari maksud diberikannya wewenang tersebut.

Dalam penjelasan dinyatakan bahwa, pembatalan ini sering disebut “penyalahgunaan wewenang”

c.  Badan atau pejabat tata usaha negara pada waktu mengeluarkan atau tidak mengeluarkan keputusan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) setelah mempertimbangkan semua kepentingan yang tersangkut dengan keputusan itu seharusnya tidak sampai pada pengambilan atau tidak pengambilan keputusan tersebut.

Dalam penjelasan dinyatakan bahwa, dasar pembatalan ini sering disebut “larangan berbuat sewenang-wenang”.

Berdasarkan ketentuan di atas, dapat diuraikan; pertama, rumusan Pasal 53 ayat (2) adalah sebagai alasan bagi penggugat dalam kaitannya dengan Pasal 53 ayat (1); kedua,sebagai dasar ujian dan dasar pembatalan bagi hakim pengadilan dalam menilai keabsahan keputusan tata usaha negara yang digugat bertentangan dengan hukum atau tidak, untuk kemudian dinyatakan batal atau tidak; ketiga, sebagai dasar keabsahan bagi badan atau pejabat tata usaha negara dalam membentuk dan mengeluarkan suatu keputusan.

 

Telah disebutkan oleh Philipus M. Hadjon, ruang lingkup keabsahan tindak pemerintahan meliputi: kewenangan, prosedur dan substansi. Setiap tindak pemerintahan disyaratkan harus bertumpu atas kewenangan yang sah  yang diperoleh dari sumber; atribusi, delegasi dan mandat, serta dibatasi oleh isi (materi), wilayah dan waktu. Prosedur berdasarkan asas negara hukum, yaitu berupa perlindungan hukum bagi masyarakat; asas demokrasi yaitu pemerintah harus terbuka, sehingga ada peran serta masyarakat; asas instrumental, efisiensi dan efektifitas, tidak berbelit-belit serta perlu deregulasi. Substansi bersifat mengatur dan mengendalikan apa (sewenang-wenang/legalitas ekstern) dan untuk apa (penyalahgunaan wewenang, melanggar Undang-Undang/legalitas intern)[13] Telah disebutkan pula, kewenangan dibatasi oleh isi (materi), wilayah dan waktu, dengan demikian setiap penggunaan wewenang di luar batas-batas itu adalah cacat wewenang atau tindakan melanggar wewenang (onbevoegdheid).[14] Tindakan melanggar wewenang dari segi isi atau materi (onbevoegdheid ratione materiae) berarti organ administrasi melakukan tindakan dalam bidang yang tidak termasuk wewenangnya. Contoh, penerbitan sertipikat hak atas tanah adalah kewenangan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota, bukan kewenangan Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi. Apabila Kantor Wilayah menerbitkan sertipikat hak atas tanah misalnya, adalah tindakan melanggar wewenang (onbevoegdheid). Kalau hal tersebut dilakukan oleh Kantor Wilayah, maka tindakan tersebut tidak membawa akibat hukum dan dianggap tidak pernah ada karena tindakan tersebut tidak sah (onrechtmatig). Tindakan melanggar wewenang dari segi wilayah (Onbevoegdheid ratione loci) berarti organ adminstrasi melakukan tindakan yang melampaui batas wilayah kekuasaannya. Contoh, Kantor Pertanahan Kabupaten Gianyar menerbitkan sertipikat hak atas tanah yang lokasi tanahnya terletak di Kabupaten Badung. Tindakan melanggar wewenang dari segi waktu (onbevoegdheid ratione temporis) terjadi bila wewenang yang digunakan telah melampaui jangka waktu yang ditetapkan untuk wewenang itu. Contoh, jika penerbitan sertipikat hak atas tanah dilakukan oleh Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota yang telah habis masa jabatannya. Apabila ketentuan keabsahan tindak pemerintahan meliputi: kewenangan, prosedur dan substansi tidak mendapat perhatian oleh badan atau pejabat tata usaha negara dalam konsolidasi tanah akan berakibat dapat diganggu gugat atas besluit  yaitu sertipikat yang dikeluarkan. Selain pengujian keabsahan tindak pemerintahan yang meliputi: kewenangan, prosedur dan substansi, salah satu tolok ukur untuk menilai apakah tindakan pemerintah sejalan dengan negara hukum atau tidak adalah diuji dengan asas asas umum pemerintahan yang baik (AUPB) atau (algemene beginselen van behoorlijk bestuur, abbb).

 

Perjanjian kebijaksanaan (kewenangan) adalah perjanjian atau cara Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota menggunakan wewenang pemerintahannya  untuk mengambil langkah menata lokasi konsolidasi tanah dan menerbitkan besluit berupa sertipikat. Perjanjian kebijaksanaan (kewenangan) dilakukan karena bidang pertanahan adalah kewenangan Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia yang didasarkan Undang-Undang Pokok Agraria dan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 26 Tahun 1988 jo Peraturan Presiden Republik Indonesia (PERPRES RI) Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional. Berdasar uraian di atas, yang diperjanjikan dalam konsolidasi tanah adalah janji atau cara  Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota menggunakan wewenang pemerintahannya yang disamping terikat dengan isi perjanjian, terikat juga dengan asas kepercayaan  (het vertrouwensbeginsel), asas kejujuran atau asas permainan yang layak (fair play)  dari asas-asas umum pemerintahan yang baik yang mengikat Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota apabila ada pemilik tanah yang melakukan tindakan menyetujui perjanjian untuk melepaskan hak atas tanahnya itu. Berdasarkan uraian di atas dan dalam rangka menjawab pertanyaan, disimpulkan bahwa:

1.bila terjadi gugatan mengenai perjanjian kebijaksanaan (kewenangan) yang dilakukan Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota. Hal yang digugat adalah; (1) isi perjanjian; (2) asas kepercayaan  (het vertrouwens beginsel), asas kejujuran atau asas permainan yang layak (fair play)  dari asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB). Alasan gugatan adalah keputusan tata usaha negara yang dikeluarkan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku sesuai dengan ketentuan Pasal 53 ayat (2) huruf a dalam kaitannya dengan Pasal 53 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 tahun 2004.

2.Gugatan tersebut menjadi kompetensi hakim tata usaha negara karena berkaitan dengan kewenangan publiknya untuk melaksanakan konsolidasi tanah dan kewenangan pemerintahannya dengan menerbitkan besluit (keputusan tata usaha negara) berupa sertipikat.

Lebih lanjut, mengenai dibenarkan tidaknya Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota mengadakan perjanjian mengenai wewenang pemerintahan yang dimilikinya, dapat dijelaskan bahwa Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota pada waktu menerapkan wewenang pemerintahan yang bersifat bebas dapat menuangkan kebijaksanaannya dalam suatu peraturan kebijaksanaan yang dibuatnya dan bersifat umum. Dengan demikian tidak ada persoalan ketika Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota mengadakan perjanjian dengan pemilik tanah termasuk menyiapkan formulir dalam suatu perjanjian dan menggunakan wewenang pemerintahannya untuk memberikan keterangan -keterangan, penjelasan-penjelasan atau janji-janji tentang kebijaksanaan yang akan ditempuhnya. Jadi sepanjang Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota memiliki diskresi (wewenang pemerintahannya bersifat diskresioner), maka bebas untuk menentukan kebijaksanaannya sendiri termasuk mengikatkan diri dalam suatu perjanjian. Sebaliknya dalam hal wewenang pemerintahannya bersifat terikat (baik dari segi materi, waktu, ataupun cara menggunakannya), tidak dapat dibenarkan mengadakan perjanjian mengenai wewenang pemerintahannya yang terikat tersebut. 

 

Berdasarkan keseluruhan uraian upaya hukum melalui peradilan umum dan upaya hukum melalui peradilan tata usaha negara dalam konsolidasi tanah atau dalam menganalisis sengketa-sengketa yang menggunakan instrumen hukum campuran (gemeenschapelijkrecht) antara perjanjian keperdataan dan perjanjian kebijaksanaan (kewenangan), dapat disimpulkan; pertama, dibutuhkan keahlian dan kecermatan dalam penalaran hukum atau legal reasoning. Dengan kata lain diperlukan ars (ketrampilan ilmiah).[15] Keadaan tersebut hanya mungkin dilakukan oleh ahli hukum (yuris) yang hasilnya adalah kebenaran hukum. Dengan demikian diketahui batasan-batasan, kapan suatu sengketa perjanjian masuk dalam lapangan hukum administrasi dan kapan masuk dalam lapangan hukum perdata. A Contrario, ketidakahlian dan ketidakcermatan dalam penalaran hukum atau legal reasoning, selain merugikan pihak yang bersengketa dan terganggunya keadilan secara yuridis,[16] juga tidak mewujudkan kepastian hukum dan penegakan hukum sehingga tujuan hukum[17] menjadi tidak tercapai; kedua, pentingnya penggunakan metode induksi dan metode deduksi dalam penalaran hukum. [18]

 

Tentang penulis:

Yudhi Setiawan, pegawai Kantor Pertanahan Kabupaten Gianyar, Bali. Kontak person: 081 557 17082. Email:dr_yudhisetiawan@yahoo.co.id

 


            [1] Subekti,h.3 (I).

[2] Isnaeni, (II)

[3] Isnaeni, (II)

[4] ajaran kehendak menyatakan suatu kontrak mengikat hanya sejauh pernyataan itu berdasar dan berhubungan dengannya, suatu putusan kehendak yang sempurna. Sebaliknya, ajaran pernyataan berpendapat bahwa seseorang terikat pada apa yang dia nyatakan. Menurut Nieuwenhuis, persoalannya bukan antara kehendak dan pernyataan, tetapi antara kehendak yang dinyatakan secara terbuka disamping kepercayaan yang dibangkitkan. Sebagai kompromi atas dua hal yang bertentangan tersebut. Buku 3:33 dan buku 3:35 NBW menganut ajaran “de dubbele grondslag” (asas ganda) tentang penerapan ajaran kehendak (wisleer) bersamaan dengan ajaran pernyataan (verklaringleer).

Buku 3:33: suatu perbuatan hukum mensyaratkan suatu akibat hukum yang menjadi tujuan kehendak, yang diungkapkan melalui suatu pernyataan.

Buku 3:35: dia yang mengartikan suatu pernyataan atau kelakuan (gedraging) seorang lain dengan maksud yang dalam keadaan-keadaan selayaknya dapat diberikan kepadanya sebagai pernyataan dengan kecenderungan tertentu yang diarahkan kepadanya oleh orang itu, tidak dapat dipersalahkan dengan tidak adanya kehendak yang sesuai dengan pernyataan itu. Menurut Nieuwenhuis, pasal ini adalah untuk kepentingan melindungi seseorang dalam lalu lintas hukum, yang dengan te goeder trouw terjebak dalam kesalahan hukum (rechtschijn).

[5] Inti buku 3:35 NBW, asas kepercayaan (het vertrouw beginsel) mencakup unsur pernyataan dan juga unsur tingkah laku (gedraging) yang ditujukan untuk melindungi kepentingan pihak yang dalam lalu lintas hukum, yang dengan te goeder trouw terjebak dalam kesalahan hukum (rechtschijn) atau yang pernyataannya tidak sesuai dengan kehendaknya (de nolens). Hoofdstukken nieuw vermogensrecht, h.22

[6] Dalam NBW, ada penambahan alasan hukum baru untuk pembatalan suatu perjanjian yang diatur dalam 2 (dua) pasal pada buku 3 dan buku 6.

Buku 3 Pasal  44  ayat (1) atau  3:44  lid 1:

Perbuatan hukum dapat dibatalkan jika terjadi adanya (a) ancaman (bedreiging); (b) penipuan (bedrog); (c) penyalahgunaan keadaan (misbruik van omstandigheden).

Buku 6 Pasal 228 ayat (1) atau 6:228 lid 1:

a. apabila kesesatan itu disebabkan oleh penjelasan yang keliru dari kedua belah pihak, kecuali apabila perjanjian itu dapat diterima dan ditutup walaupun tanpa adanya penjelasan tersebut.

b. Apabila kedua partij mengetahui atau patut mengetahui adanya kesesatan itu, seharusnya mereka berupaya mendapatkan penjelasan terlebih dahulu.

c. Apabila kedua pihak yang menutup perjanjian mempunyai pandangan keliru yang menimbulkan kesesatan kecuali apabila dia tidak perlu mengetahui tentang pandangan yang sebenarnya itu bahwa kesesatan itu timbul dari perjanjian yang telah ditutup itu.

d. ayat (2):Pembatalan itu tidak dapat didasarkan pada suatu kesesatan yang akan ditutup pada masa yang akan datang atau yang berhubungan dengan dasar dari perjanjian, yang mana keadaan yang keliru adalah merupakan tanggung jawab dari yang keliru itu.

[7] Ketentuan buku 3:32 lid 2 NBW melindungi seseorang yang tidak mampu bertindak karena belum dewasa; dan bagi mereka yang dalam keadaan tidak mampu bertindak, misal: mengalami gangguan jiwa (buku 3:34 NBW)

[8] Subekti (II), Hukum Perjanjian,  Intermasa, Jakarta, 2001, h, 22

[9]Dalam buku 3:40 NBW tentang perjanjian yang dilarang (de ongeoorloofdeoorzaak) dibedakan: (a) larangan untuk membuat suatu perjanjian; dalam artian perjanjian itu dilarang bila berlawanan dengan ketentuan undang-undang yang bersifat memaksa, bertentangan dengan kepatutandan ketertiban umum, adalah batal (nietig); (b) larangan tentang isi perjanjian; dalam artian isi perjanjian tidak boleh bertentangan dengan kepatutan dan dengan ketertiban umum; (c) larangan untuk daya berlakunya perjanjian; dalam artian apabila kedua belah pihak telah dapat meramalkan akibat perjanjian itu dan telah sama-sama memahami motif perjanjian itu adalah bertentangan dengan ketertiban umum.

                [10] Nieuwenhuis, J.H., Hoofdstukken Verbintenissrecht, Diterjemahkan oleh Djasadin Saragih,Pokok-pokok  Hukum Perikatan, 1985, h.25.

[11]  Indroharto, Perbuatan…, h.119

[12] H.D. van Wijk en Willem Konijnenbelt, Op.Cit. h.289

[13] Philipus M. Hadjon, S.H. (I)

[14] Keputusan yang tidak sah dapat berakibat ”nietigheid van rechtswege” (batal karena hukum), ”nietig” (batal) atau ”vernietigbaar (dapat dibatalkan). ”Nietig berarti bahwa bagi hukum perbuatan yang dilakukan dianggap tidak ada.”Vernietigbaar” berarti bagi hukum perbuatan yang dilakukan dan akibatnya dianggap ada sampai waktu pembatalan oleh hakim atau badan lain yang kompeten. ”Nietigheid van rechtswege” artinya bagi hukum akibat suatu perbuatan dianggap tidak ada tanpa perlu keputusan yang membatalkan perbuatan tersebut. Tindakan pemerintahan dapat berakibat batal karena hukum, batal, atau dapat dibatalkan tergantung essentiel-tidaknya kekurangan yang terdapat di dalam keputusan itu. (Lihat Philipus M. Hadjon, h.24 (III).

Lebih lanjut, perbedaan antara nietig, van rechswegenietig dan verniegbaar adalah:

 

Uraian

Nietig

Van rechtswege Nieteg

vernietiegbaar

Sejak kapan batal

Ex tunc¬

Ex tunc

Ex nunc¬

Tindakan pembatalan

Dengan putusan/kept.

Sifat putusan/kept:

Konstatering/deklaratur

Tanpa perlu ada putusan/ kept.

Mutlak harus ada putusan/kept:

Sifat putusan/kept: konstitutif

 

¬ ex tunc: secara harfiah “ex tunc“ berarti sejak waktu (dulu) itu. Dalam konteks ini, “ex tunc“ berarti perbuatan dan akibatnya dianggap tidak pernah ada.

¬ ex nunc: secara harfiah “ex nunc” berarti sejak saat sekarang. Dalam konteks ini, ex nunc” berarti perbuatan dan akibatnya dianggap ada sampai saat pembatalannya.

Uraian di atas memunculkan pertanyaan keputusan yang tidak sah dari tindakan pemerintah itu ”nietigheid van rechtswege” (batal karena hukum), ”nietig” (batal) atau ”vernietigbaar (dapat dibatalkan). Berpedoman pada asas vermoeden van rechmatigheid. keputusan organ pemerintah hanya dapat dibatalkan (vernietigbaar) dan bukan batal atau batal karena hukum. Keputusan pemerintah selalu tidak boleh dianggap batal karena hukum. Suatu keputusan tidak pernah boleh dianggap batal karena hukum, baik dalam hal keputusan itu dapat digugat di muka hakim administrasi atau banding administrasi, maupun dalam hal kemungkinan untuk menggugat dan untuk memohon banding itu tidak digunakan, demikian juga dalam hal kedua kemungkinan tersebut tidak ada.(Stellinga, dalam E.Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, h.83). Dalam vernietigbaar, perbuatan hukum adalah sah sampai dinyatakan batal. Suatu perbuatan hukum yang dapat dibatalkan adalah suatu perbuatan yang mengandung cacat. Selama pihak yang berkepentingan dengan pembatalan itu tidak pernah menyatakan bahwa karena cacat ini perbuatan itu dipandang sebagai tidak sah “onrechtmatig“, maka tidak bisa dikatakan adanya pembatalan “vernietiging“. (Lihat R. Soetojo Prawirohamidjojo, Keabsahan Perbuatan Hukum, Airlangga, majalah FH Unair, tanpa tahun, h.3-5).

[15]Philipus M. Hadjon dan Tatiek Sri Djatmiati, Argumentasi Hukum, Gadjahmada Univ.Press,Yogyakarta, 2005, h.7 dan 12

[16] Kepastian hukum menurut L.J. van Apelldorn berarti: dapat ditentukan hukum apa yang berlaku untuk masalah-masalah konkret. Kepastian hukum berarti perlindungan hukum. Dengan perlindungan hukum bagi para pihak yang bersengketa dapat dihindarkan dari kesewenangan penghakiman.

[17] Tujuan hukum adalah menciptakan ketertiban dan keadilan atau  sesuatu yang ingin dicapai oleh hukum. L.J. van Apelldorn menyebut tujuan hukum adalah untuk mempertahankan ketertiban masyarakat.(dalam P.van Dijk, van Apelldorn’s Inleiding tot de Studie van het Nederlandse Recht, Tjeenk-Willijnk, 1985 p.10-12

[18] Metode induksi adalah merumuskan fakta yang merupakan langkah pertama dalam penanganan perkara. Metode deduksi berpangkal dari pengajuan premis mayor, kemudian diajukan premis minor. Premis mayor adalah aturan hukum, premis minor adalah fakta hukum Dari kedua hal tersebut kemudian ditarik suatu konklusi.

About these ads


ISSN 1979-9373
ISSN GagasanHukum.WordPress.Com

ARSIP

STATISTIK PENGUNJUNG

  • 1,459,517 hits
Februari 2009
S S R K J S M
« Jan   Mar »
 1
2345678
9101112131415
16171819202122
232425262728  

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.

Bergabunglah dengan 76 pengikut lainnya.

%d bloggers like this: