Oleh A Djoko Sumaryanto
Pengantar Redaksi:
Artikel ini cuplikan dari ringkasan disertasi Dr A Djoko Sumaryanto SH MH dalam ujian terbuka doktor ilmu hukum di Universitas Airlangga 5 Nopember 2008. Judul aslinya “Pembalikan Beban Pembuktian Tindak Pidana Korupsi Dalam Rangka Pengembalian Kerugian Keuangan Negara”. Media online GagasanHukum.WordPress.Com memuat sebagai artikel bersambung. Bagian I edisi Kamis 15 Januari 2009, Bagian II edisi Kamis 22 Januari 2009. Bagian III edisi 29 Januari 2009. Bagian IV edisi Kamis 5 Februari 2009. Bagian V edisi Kamis 12 Februari 2009. Bagian VI edisi 19 Februari 2009. Bagian VII edisi Kamis 26 Februari 2009. Bagian VIII edisi 5 Maret 2009. Bagian IX edisi Kamis 12 Maret 2009. Bagian X edisi 19 Maret 2009.
Kerugian Negara
Kerugian negara bukanlah kerugian dalam pengertian didunia perusahaan/perniagaan, melainkan suatu kerugian yang terjadi karena sebab perbuatan (perbuatan melawan hukum). Ada beberapa cara terjadinya kerugian negara menurut Yunus Husein [1], yaitu kerugian negara yang yang terkait dengan berbagai transaksi : transaksi barang dan jasa, transaksi yang terkait dengan utang-piutang, dan transaksi yang terkait dengan biaya dan pendapatan.
Kerugian negara yang merupakan salah satu unsur dalam tindak pidana korupsi menurut Pasal 2 UU 31/1999, sebagai akibat dari perbuatan memperkaya diri sendiri dan orang lain secara melawan hukum. Menurut UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara dalam Bab I Ketentuan Umum, yang dimaksud dengan Kerugian Negara/Daerah adalah : ”Berkurangnya uang, Surat berharga, dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja ataupun lalai”
Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 105 tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah, menyatakan bahwa konsep kerugian daerah diperluas seperti halnya yang diatur dalam penjelasan Pasal 44 ayat (1), sebagai berikut :
Kerugian Daerah yang dimaksud dalam ayat ini adalah yang nyata dan pasti jumlahnya. Termasuk dalam kerugian daerah adalah pembayaran dari daerah kepada orang atau badan yang tidak berhak. Oleh karena itu setiap orang atau badan yang menerima pembayaran demikian itu tergolong dalam melakukan perbuatan yang melawan hukum.
Menurut Pasal 59 UU 1/2004 menetapkan bahwa : “Setiap kerugian negara/daerah yang disebabkan oleh tindakan melanggar hukum atau kelalaian, seorang harus diselesaikan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku”. Sedangkan pelaku Kerugian negara, menurut UU 1/2004, Pasal 62 dan Pasal 63, dapat digolongkan menjadi dua bagian yaitu yang dilakukan oleh Bendahara dan Pegawai Negeri lain yang bukan bendahara.
Menentukan kerugian negara atau menentukan keberadaan dan besarnya kerugian negara selalu menjadi perdebaan yang sangat sengit antara para pihak, seperti terdakwa dan atau Penasehat hukumnya dengan Jaksa Penuntut Umum dalam pesidangan kasus korupsi. Untuk menentukan hal tersebut selama ini Jaksa Penuntut Umum banyak dibantu ahli dari Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) atau ahli lain yang ditunjuk. Sudah barang tentu keterangan ahli ini diberikan berdasarkan keahlian atau setelah melakukan semacam audit khusus.
Keterangan ahli diperlukan untuk menjelaskan dan membuktikan kerugian negara yang timbul dan berasal dari berbagai transaksi yang disebutkan di atas yang terkait dengan terdakwa. Disamping itu Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) dapat membantu dengan memberikan laporan hasil analisis tentang berbagai transaksi yang menimbulkan kerugian negara, serta dapat melihat perbuatan melawan hukum yang menguntungkan diri sendiri atau orang lain dengan malihat berbagai transaksi dari pihak yang terkait.[2] Adapun yang berwenang melakukan audit dalam praktek sering kita temukan dua instansi, yaitu BPK dan BPKP. Kedua instansi ini didalam Undang-undang Nomor : 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Pasal 6, dikatakan bahwa KPK dalam menjalankan tugasnya berkoordinasi dengan instansi yang berwenang melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi. Penjelasan pasal 6 mengatakan bahwa yang dimaksud dengan ”instansi yang berwenang” termasuk BPK, BPKP, Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara, Inspektorat pada Departemen atau Lembaga Pemerintah Non Pemerintah.
Menurut ”Buku Petunjuk Pelaksanaan Tuntutan Perbendaharaan dan Tuntutan Ganti Rugi”, terbitan Sekreteriat Jenderal, BAPEKA memberikan batasan pengertian Kerugian Negara adalah berkurangnya kekayaan negara yang disebabkan oleh suatu tindakan melanggar hukum/kelalaian seseorang dan atau disebabkan suatu keadaan diluar dugaan dan diluar kemampuan manusia (force majeure).
Dari pengertian tersebut dapat diuraikan sebagai berikut :
Kekayaan Negara
Pengertian kekayaan negara berkaitan erat dengan pengertian keuangan negara. Untuk menghindari timbulnya perbedaan penafsiran perlunya pemahaman pengertian keuangan melalui berbagai pendekatan :
Pengertian secara sempit keuangan negara sama dengan APBN ; dan pengertian secara luas tidak hanya mencakup APBN malainkan meliputi seluruh kekayaan negara.
Bertolak dari adanya perbedaan pengertian tersebut diatas, pemahaman terhadap pengertian keuangan negara dilakukan pengkajian melalui berbagai pendekatan sebagai berikut :
1) Pendekatan Teoritis :
Keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban segala yang bernilai uang, demikian pula segala sesuatu yang dapat dinilai dengan uang berhubungan dengan pelaksanan hak dan kewajiban tersebut.[3]
2) Pendekatan Juridis :
Pendekatan ini mengacu pada peraturan perundang-undangan. Antara lain :
a) Tambahan Lembaran Negara Nomor 2776 menetapkan bahwa dengan keuangan negara tidak hanya dimaksud uang negara, tetapi seluruh kekayaan negara termasuk didalamnya segala bagian harta milik kekayaan itu, dan segala hak serta kewajiban yang timbul baik kekayaan itu berada dalam penguasaan dan pengurusan para pejabat dan atau lembaga-lembaga yang termasuk pemerintahan umum maupun berada dalam penguasaan dan pengurusan bank-bank pemerintah, yayasan-yayasan pemerintah dengan status hukum publik maupun hukum perdata, perusahaan-perusahaan dan usaha-usaha dimana pemerintah mempunyai kepentingan khusus serta dalam penguasaan dan pengurusan pihak lain berdasarkan perjanjian dengan penyertaan pemerintah maupun penunjukan dari pemerintah.
b) Undang-undang Nomor 5 tahun 1973
Dalam penjelasan Pasal 2 tersirat bahwa ruang lingkup tanggung jawab kaunagan negara termasuk antara lain pelaksanaan APBN, APBD serta Anggaran Perusahaan Milik Negara hakekatnya seluruh kekayaan negara
3) Pendekatan Historis
Mengacu pada pendapat fraksi-fraksi di DPR pada saat pembahasan rancangan Undang-undang (RUU) tentang BAPEKA (BPK) yang kemudian manjadi Undang-undang nomor 5 tahun 1973.
Dalam Risalah nomor 39 mengenai perubahan RUU disebutkan :
- pada dasarnya pemerintah sependapat bahwa APBN hanyalah sebagian dari keuangan negara ;
- rumusan keuangan negara tidak dimuat dalam Undang-undang Nomor 5 tahun 1973, karena pemerintah sedang menyiapkan dan menyusun RUU Perbendaharaan negara dimana didalamnya diharapkan akan ada rumusan tentang keuangan negara.
4) Pendekatan Praktis
Pendekatan ini mengacu pada kalangan praktisi hukum yang menafiskan pengertian keuangan negara dalam arti luas, dengan bukti bahwa berbagai tuntutan jaksa dan atau putusan hakim (Pengadilan Negeri) dalam perkara-perkara tertentu menyatakan bahwa suatu tindakan atau perbuatan seseorang nyata-nyata telah merugikan, seorang tersebut sama sekali tidak ada kaitannya dengan pelaksanaan APBN.[4]
Dalam menyelesaikan kasus-kasus yang merugikan negara/daerah terlebih dahulu harus dibedakan 4 (empat) perkara sebagai berikut :
- apakah kerugian negara tersebut merupakan tindakan kejahatan/pelanggaran hukum yang telah dilakukan ;
- apakah kerugian negara yang ditimbulkan karenanya dan selanjutnya perlu diteliti, apakah kerugian negara tidak menyebabkan kekurangan perbendaharaan ;
- apakah kerugian negara tersebut merupakan kekurangan perbendaharaan ;
- apakah kekurangan perbendaharaan yang terjadi itu diluar kesalahan/kelalaian bendaharawan.[5]
Setelah mendapatkan keyakinan bahwa hal dimaksud merupakan kerugian negara, maka penyelesaiannya dilakukan melalui kerugian negara yang dapat dituntut.
a) Atas dasar persetujuan para pihak (damai) :
- persetujuan diadakan sebelum terjadi kerugian, dasar hukumnya kontrak/perjanjian yang ditandatangani keduabelah pihak ;
- persetujuan diadakan setelah kerugian, diupayakan untuk membuat Surat Keterangan Tanggung jawab mutlak/Surat Pernyataan, dasar hukumnya diatur dalam Pasal 1233, 1320, 1321 dan Pasal 1338 BW (Burgerlijk Wetboek).
b) Atas dasar Hukum Administrasi Perbendaharaan :
- proses melalui tuntutan perbendaharaan, dasar hukumnya :
untuk APBN berdasarkan Pasal 77 dan Pasal 79 UUPI/ICW jo Pasal 36 sampai dengan Pasal 39 IAR ;
untuk APBN berdasarkan Pasal 40 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 5 tahun 1975.
- proses melalui tuntutan Ganti Rugi, dasar hukumnya :
untuk APBN berdasarkan Pasal 74 UUPI/ICW dan Pasal 2 Stb 1904 Nomor 241 ;
untuk APBD berdasarkan Pasal 50 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 5 tahun 1975 ;
untuk BUMN berdasarkan Pasal 13 Undang-undang nomor 19 Prp tahun 1960
c) Atas dasar Hukum Pidana
- Pidana Biasa, dasar hukumnya Pasal 98 KUHAP sampai dengan Pasal 101 KUHAP, khusus perbankkan berdasarkan Pasal 49 ayat (1) dan (2) Undang-Undang nomor 7 tahun 1992 tentang Perbankkan, dan Pasal 85 ayat (3) Undang-undang nomor 1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas ;
- Pidana Khusus, dasar hukumnya Pasal 34 huruf c Undang-undang Nomor : 3 tahun 1971 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
d) Atas Dasar Hukum Perdata
Proses tuntutan ganti rugi melalui Pengadilan Negeri, dasar hukumnya antara lain Pasal 1246, Pasal 1365, dan Pasal 1367 BW
e) Atas Dasar Hukum Khusus,
Proses penagihan piutang macet oleh Badan Urusan Piutang Negara (BUPN) berdasarkan Undang-undang nomor 49 Prp tahun 1960 atau penagihan dilakukan oleh Jaksa Agung Muda bidang Perdata dan Tata Usaha Negara berdasarkan Keputusan Presiden nomor 55 tahun 1991.
f) Atas dasar Hukum Kepegawaian
Proses hukuman disiplin oleh instansi yang bersangkutan, dasar hukumnya Peraturan Pemerintah nomor 10 tahun 1980.
Sehingga yang dimaksud dengan Keuangan negara adalah seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan, termasuk didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena:
a. Berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban pejabat lembaga negara, baik di tingkat pusat maupun di daerah ;
b. Berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban BUMN/BUMD, yayasan, badan hukum, dan perusahan yang menyertakan modal negara, atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara.
Perekonomian Negara adalah kehidupan perekonomian yang disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan ataupun usaha masyarakat secara mandiri yang didasarkan pada kebijakan pemerintah, baik tingkat pusat maupun daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bertujuan memberikan manfaat, kemakmuran, dan kesejahteraan kepada seluruh kehidupan rakyat.
Sedangkan yang dimaksud dengan tindak pidana korupsi terdiri dari dua suku kata yaitu tindak pidana dan korupsi, adapun istilah tindak pidana merupakan sitilah tehnis yuridis yang berasal dari kata dalam bahasa belanda Strafbaar feit atau Delict yang berarti perbuatan yang dilarang oleh peraturan hukum pidana dan ditentukan sanksi pidananya bagi siapa saja yang melanggarnya. Menurut kepustakaan hukum pidana istilah Strafbaar feit atau delict ini ada yang diterjemahkan dengan istilah-istilah :
1. ”Peristiwa Pidana”[6]
2. ”Perbuatan Pidana”[7]
3. ”Perbuatan yang boleh dihukum”[8]
4. ”Pelanggaran Pidana” [9]
Sedangkan istilah ”Korupsi” berasal dari kata Corrupteia, yaitu dalam bahasa latin berarti Bribery atau Seduction, maka yang diartikan dengan Corrupto dalam bahasa Latin ialah Corrupter atau Seducer. Dari kata bribery tersebut kemudian dapat diartikan sebagai memberikan/menyerahkan kepada seorang untuk agar orang tadi berbuat untuk/guna keuntungan pemberi. Sedangkan yang diartikan dengan Seduction ialah sesuatu yang menarik untuk membuat seseorang menyeleweng. [10] Sedangkan masyarakat umum mengartikan Tindak Pidana Korupsi adalah berkenaan dengan keuangan negara yang dimiliki secara tidak sah (haram).[11] Undang-undang tentang pemberantasan tindak pidana korupsi Pasal 2 ayat (1) memberikan pengertian yang lebih luas, yaitu siapa saja yang melakukan perbuatan melawan hukum merugikan keuangan negara dan perekonomian negara untuk kepentingan pribadi dan golongan.
Tentang penulis:
Dr A Djoko Sumaryanto SH MH, dosen Fakultas Hukum Universitas Bhayangkara Surabaya. Email: djokosumaryanto@yahoo.co.id
[1] Yunus Husein, Kerugian Negara dalam Tipikor, Koran Seputar Indonesia, 28 Mei 2008, h. 7
[2] Ibid
[3] Surip S, Inspektorat Pengawasan Kerugian Negara BPK,Penyelesaian Kerugian Negara Melalui Tuntutan Perbendaharaan dan Tuntutan Ganti Rugi, Jakarta, 1977, h.21.
[4] Ibid., h. 22
[5] Ibid., h. 26
[6] Lihat Pasal 14 ayat (1) KRIS dan Undang-undang Dasar Sementara 1950
[7] Moeljatno, Perbuatan Pidana dan Pertanggungan Jawab Pidana, (Pidato Dies Natalis UGM VI di Yogyakarta, 1955), Penerbit Gajah Mada, h. 9
[8] Kami, Mr, Ringkasan Tentang Hukum Pidana, Penerbit : Balai Buku Indonesia, Jakarta, 1959, h. 34.
[9] Tirtaamidjaja, HM, Pokok-pokok Hukum Pidana, Penerbit : Fasco, Jakarta, 1955, h. 18
[10] Hermien Hadiati Kuswadji, Korupsi di Indonesia Dari Delik Jabatan ke Tindak Pidana Korupsi, Cet I, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1994, h.32.
[11] Leden Marpaung, Tindak Pidana Korupsi Masalah dan Pemecahannya”, Sinar Grafika, Jakarta, 1992, h. 149.
KOMENTAR TERBARU