Oleh Samsul Wahidin
Diskusi substantif masih berlangsung panjang, pasca dikeluarkannya Surat Keputusan Bersama (SKB) No.3 Tahun 2008 KEP -033/A/JA/6/2008;199 Tahun 2008 tentang Jemaat Ahmadiyah Indonesia (JAI). Sejauh ini diskusi atas permasalahan yang sebenarnya sensitif itu masih berada pada koridor yang menyejukkan. Menarik, ternyata belum ada yang menyoal dasar hukum yang dijadikan sebagai legitimasi atas pembekuan aktivitas JAI tersebut.
Dasar hukum itu adalah Surat Keputusan Bersama (SKB) dari menteri terkait ( dalam hal ini menteri agama, menteri dalam negeri, dan jaksa agung yang juga berkedudukan setara menteri) yang mengakomodasi ihwal JAI.
Adalah sesuatu yang naïf jika struktur internal personal ketiga institusi yang membuat SKB itu tidak menyadari ketidaktepatan atas kelembagaan yang menjadi dasar hukum atas kebijakan yang dikeluarkan.
Padahal, kekeliruan atas penuangan kebijakan itu pada gilirannya menimbulkan permasalahan tentang kompetensi pengadilan, lembaga yang menindak, dan ujungnya adalah ketidakpastian hukum ketika ada warga yang ingin mengajukan keberatan yang menjadi haknya atas keluarnya SKB.
Isu hukum berkenaan dengan masalah ini adalah sudah tepatkah pembekuan aktivitas JAI dituangkan dalam bentuk SKB? Bagaimana implikasi hukum atas dikeluarkannya substansi pembekuan pada SKB tersebut?
Tata Urutan
Dalam tataran konseptual, kebijakan yang kemudian dituangkan secara tertulis oleh pejabat yang berwenang dibedakan menjadi dua, yaitu peraturan (regeling) dan keputusan (beschiking). Peraturan merupakan rambu tertulis yang dibuat lembaga negara, berlaku umum diseluruh wilayah negara, dan waktu tidak tertentu. Sementara itu, keputusan merupakan bentuk kebijakan yang juga tertulis, sifatnya personal (individual) dan final. Biasanya juga bersifat einmaalig (sekali pakai).
Dalam tataran normatif, jika ada pihak yang merasakan ketidakadilan atas produk hukum itu, harus mengacu pada kompetensi peradilan. Keputusan berada pada ranah peradilan administrasi (PTUN), sedangkan untuk peraturan, ranahnya adalah peradilan umum.
Jika kedudukan peraturan itu di bawah undang-undang, maka pengajuan keberatan dilakukan lewat judicial review ke Mahkamah Agung. Sedangkan untuk undang-undang ke atas, kewenangannya ada pada Mahkamah Konstitusi (vide pasal 10 UU No. 10 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi).
Ihwal SKB, kedudukannya sebagai dasar hukum popular ketika tata urutan peraturan perundangan diatur oleh Tap No XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPRGR tentang Sumber Tertib Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundangan RI. Legal reasoningnya adalah, ketika substansinya akan dituangkan dalam bentuk keputusan presiden (keppres) terlalu luas, tetapi jika hanya diatur berdasar satu keputusan menteri, terlalu sempit karena sifatnya interdepartemental.
Yang jelas, selama puluhan tahun sejak 1966, SKB menjadi dasar hukum yang popular untuk mengatasi permasalahan, khususnya dalam penegakan hukum yang bersifat lintas sektoral.
Era Tap No XX sudah lewat karena dicabut oleh Tap No: III/MPR/2000 dan dicabut pula oleh Tap No: I/MPR/2003 yang mengamanatkan dituangkannya tata urutan peratutran perundang-undangan dalam UU. UU dimaksud telah dibuat yaitu UU No 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Didalam produk hukum yang mengikat umum itu, tidak ada lagi judul “Keputusan”, apalagi dengan embel-embel “Surat”.
Kompetensi peradilannya juga jelas, Yaitu langsung ke MA atau MK berdasar kualifikasi sebagaimana disebut diatas. Sementara untuk selain yang disebut dalam UU itu, kompetensinya jelas di PTUN.
Tata urutan peraturan perundangan itu secara tegas tidak mengakomodasikan beschiking sebagai lembaga yang sifatnya berlaku umum. Jadi, yang diatur adalah regeling, dengan patokan bahwa substansinya dibuat oleh lembaga negara, tertulis, dan berlaku umum. Pembahasannya adalah, bukankah substansi SKB tentang JAI itu berlaku umum? Dalam arti tidak perorangan, tidak menyebut nama, dan bahkan juga mengikat masyarakat di luar JAI di seluruh Indonesia.
Dua Cacat Yuridis
Dari perspektif itu, ada dua cacat yuridis yang ada pada SKB tersebut. Pertama, dari sisi substansi, SKB itu sangat jelas mengikat umum. Oleh karena itu, tidak tepat kalau hal-hal yang mengikat umum itu dituangkan dalam bentuk kesepakatan bersama dari beberapa menteri (formalnya dengan SKB yang dasarnya beschiking).
Kedua, kalaupun dengan sangat terpaksa SKB itu dipandang sebagai peraturan, maka secara kelembagaan SKB tidak dikenal dalam struktur peraturan perundangan di Indonesia (vide pasal 7 UU No 10/2004). Struktur regeling yang berlaku secara limitatif adalah UUD 1945, UU/Perpu, Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden, dan Peraturan Daerah. Tidak dikenal adanya struktur selain yang disebut itu.
Tegas dan jelas bahwa struktur peraturan perundangan yang mengikat umum semuanya didasarkan pada judul “Peraturan: dan tidak ada yang berjudul “Keputusan”. Apalagi dengan embel- embel “Surat”. Penambahan judul berupa “Surat” malah semakin membingungkan dan mencerminkan inkonsistensi administratif.
Kekhilafan demikinan itu membawa implikasi pada keinginan untuk menegakkan keadilan berdasarkan struktur peradilan formal di tanah air. Artinya, ketika ada pihak yang keberatan atas keluarnya SKB itu ingin dibawa ke ranah hukum, peradilan manakah gerangan yang kompeten untuk menggelar perkaranya? Ke PTUN atau ke MA, bahkan ke MK?
Memang, berdasar sistem hukum yang ada, kalau kompetensi peradilan lain tdak mengatur, maka akhir dari alamat mencari keadilan adalah melalui peradilan umum. Namun, akan memunculkan masalah baru manakala peradilan umum sebagai sistem peradilan yang kompetensinya sudah jelas harus mengadili perkara yang sifatnya sensitif ini. Adalah tidak tepat, hari gini membawa permasalahan sengketa yang berlatar agama ke pengadilan umum dengan argumentasi ketidakjelasan struktur dasar hukum.
Untuk mencegah agar akomodasi atas aspirasi masyarakat terhadap JAI berkepastian hukum, seharusnya SKB itu segera dilembagakan pada dasar hukum yang ada, yaitu dalam bentuk peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau bentuk lain sesuai dengan struktur tata urutan peraturan yang ada. Tetapi yang jelas, tidak dengan judul yang “keputusan”, apa lagi memkai embel- embel “surat” yang tidak jelas nomenklaturnya.
Seacara kelembagaan, atasan Menag, Mendagri, dan jaksa agung adalah presiden. Lebih mengena kiranya jika dasar hukum yang mewadahi substansi SKB itu pada peraturan presiden. Memang apa sih susahnya menuangkan substansi pembekuan aktivitas JAI itu pada peraturan presiden? Bukankah asas- asas penyelenggaraan pemerintahan yang baik tercermin dari kecerdasan meletakkan dasar hukum untuk substansi yang menjadi kebijakan pemerintah (dalam hal ini presiden)? (Sumber: Jawa Pos, 14 Juni 2008).
Tentang penulis:
Prof Dr Samsul Wahidin SH MH, guru besar Ilmu Hukum Universitas Merdeka Malang.
KOMENTAR TERBARU